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今年地方化債有哪些新看點？

中證鵬元評級

2026-03-19 23:00 1214 0 0

近年來地方政府持續(xù)推進化債工作，地方債務(wù)風(fēng)險顯著收斂，交出了較好的成績單。

作者：吳志武

來源：中證鵬元評級

"主要內(nèi)容

近年來地方政府持續(xù)推進化債工作，地方債務(wù)風(fēng)險顯著收斂，交出了較好的成績單。

回顧2025年，地方化債具有以下重要特點：一是，隱債清零地區(qū)不斷擴大。二是，融資平臺數(shù)量壓降加速。三是，清欠進展較快。同時，2025年地方化債出現(xiàn)以下新動向，一是，重點化債省份啟動退出機制。二是，新增專項債用于清欠。三是，首次提出化解城投經(jīng)營性債務(wù)。四是，防止平臺退出異化成為重要關(guān)注。

今年地方化債的目標和重點，主要表現(xiàn)在：一是，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險，仍是地方加強債務(wù)風(fēng)險管理的核心。二是，遏制新增隱債風(fēng)險。三是，推動融資平臺出清。四是，加強清欠工作，解決企業(yè)拖欠款問題。五是，多措并舉化解城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險。

今年地方化債將有以下主要舉措：一是，充分利用政策資源、財政資源化債。二是，盤活資產(chǎn)化債。三是，繼續(xù)推進金融化債。四是，進一步加強法定債務(wù)管理。五是，繼續(xù)強化債務(wù)流動性風(fēng)險管理。六是，建立全口徑債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管監(jiān)測體系。七是，對新增隱債嚴肅財經(jīng)紀律。

展望今年化債進程，預(yù)計將出現(xiàn)如下特點：一是，重點化債省份債務(wù)管理機制建設(shè)將繼續(xù)加強，退出或?qū)⒓铀?。二是，融資平臺將繼續(xù)大幅轉(zhuǎn)型退出，防異化成為新一輪博弈點。三是，地方清欠今年將迎來關(guān)鍵年。四是，城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險化解將成為地方重要目標。

一、去年地方化債有哪些新動向？

1、去年地方化債有哪些特點？

地方化債是防風(fēng)化險、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)，作為地方政府近年來的重點工作，地方政府持續(xù)推進化債工作，地方債務(wù)風(fēng)險顯著收斂，交出了較好的成績單。回顧2025年地方化債進程，具有以下重要特點：

一是，隱債清零地區(qū)不斷擴大。2024年中央推出“6+4+2”化債方案，即通過發(fā)行10萬億元地方政府債券對地方存量隱性債務(wù)進行置換，隨著化債方案的落實，地方隱債清零穩(wěn)步推進，隱債清零地區(qū)不斷擴大。比如省級層面，內(nèi)蒙古、吉林官宣退出債務(wù)重點省份，新疆在政府工作報告中明確實現(xiàn)存量隱性債務(wù)全部化解。市縣級層面，2025年甘肅岷縣、吉林四平市、黑龍江黑河市、江蘇連云區(qū)等地明確提出并實現(xiàn)了“隱性債務(wù)清零”或“全域隱性債務(wù)清零”。

二是，融資平臺數(shù)量壓降加速。2025年地方多措并舉推進融資平臺債務(wù)化解，比如通過債務(wù)置換、降息、盤活“三資”、安排財政資金等方式，推動融資平臺加速退出。具體來看，甘肅、遼寧退平臺數(shù)量超過80%，江西新退出346家，超計劃19家，隱性債務(wù)累計化解超序時進度，甘肅退出213家，湖南退出304家，其中湖南桃源縣通過盤活“三資”30.5億元，壓降平臺數(shù)量8家，實現(xiàn)了融資平臺真實的退出。

三是，清欠進展較快。2025年首次通過新增專項債置換地方政府拖欠款，清欠拖欠款新增專項債發(fā)行明顯超出市場預(yù)期。2025年用于清欠的新增專項債13473.53億元，其規(guī)模已大幅超出2025年用于隱債化解的8000億元額度，其中大部分或用于解決政府拖欠款問題，規(guī)?；虺^7000億元。受此影響，部分地方清欠提前完成任務(wù)，比如湖南湘潭岳塘區(qū)、邵陽市、吉林長嶺縣等。

2、去年地方化債有哪些新動向？

一是，重點化債省份啟動退出機制。2023年底，國務(wù)院出臺《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號，以下簡稱35號文），明確了天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏十二個重點化債省份，并明確該區(qū)域內(nèi)地方融資平臺只能借新還舊，不能新增，且該區(qū)域內(nèi)政府投資會受到一定的限制，重點化債省份名單制管理的出臺，成為地方化債機制重要的組成部分。重點化債省份名單并非只進不出，政策上從隱性債務(wù)率、本地區(qū)金融債務(wù)與GDP之比以及退平臺數(shù)量等方面確立了退出標準。2025年，重點化債省份中內(nèi)蒙古和吉林官宣退出名單，寧夏提出“積極推動我區(qū)退出債務(wù)高風(fēng)險省份”。

二是，新增專項債用于清欠。2025年《政府工作報告》強調(diào)新增專項債務(wù)限額“重點用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等”，這為地方政府將新增專項債用于“清欠”提供了政策支持。根據(jù)有關(guān)政策，清欠主體分為政府機關(guān)、事業(yè)單位（全額撥款、差額撥款、自收自支）、地方國有企業(yè)、地方政府融資平臺公司六類，對于差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、地方國企以及融資平臺公司這四種自負盈虧單位的欠款將通過國有大行、股份制行提供專項貸款解決，對于地方政府和全額撥款事業(yè)單位欠款則通過地方政府專項債券解決。

三是，首次提出化解城投經(jīng)營性債務(wù)。2025年底中央經(jīng)濟工作會議首次提出，要優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險。與隱性債務(wù)由政府負有償債義務(wù)不同，城投經(jīng)營性債務(wù)是城投企業(yè)市場化經(jīng)營過程中所形成的債務(wù)，需由城投企業(yè)自身經(jīng)營所得去償還，這些經(jīng)營性債務(wù)不僅規(guī)模龐大，隱藏較大風(fēng)險，同時，與地方政府也存在較大的關(guān)聯(lián)，城投經(jīng)營性債務(wù)部分產(chǎn)生于企業(yè)以市場化方式參與政府項目所形成，且其償還取決于地方政府回款。在目前隱債置換導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險顯著收斂的背景下，去年中央經(jīng)濟工作會議首次提出化解城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險，或?qū)⒁馕吨峭督?jīng)營性債務(wù)風(fēng)險將成為未來重要的化債方向，城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險化解也將獲得更多的政策支持。從地方化債來看，個別省份提到了城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險化解情況，比如寧夏提到2025年存量非標債務(wù)全面清零。

四是，防止平臺退出異化成為重要關(guān)注。盡管融資平臺退出加速，但也存在真化債、真退出的問題，如果在化債和平臺退出過程中，只是將政府融資功能轉(zhuǎn)移到普通國企，或者進行虛假化債、債務(wù)轉(zhuǎn)移、前清后欠，從而實現(xiàn)退平臺，這并非退平臺政策要實現(xiàn)的真正目標。去年財政部部長藍佛安發(fā)表題為《發(fā)揮積極財政政策作用》的署名文章中指出，要加快推進地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型，嚴禁新設(shè)或異化產(chǎn)生各類融資平臺。江蘇省2025年預(yù)算執(zhí)行情況與2026年預(yù)算草案的審查結(jié)果報告也指出，加快融資平臺改革轉(zhuǎn)型和出清，加強平臺退后管理，決不能簡單“一退了之”，堅決防止國有企業(yè)異化為新的平臺。

二、今年地方化債有哪些新看點？

1、今年地方化債有哪些目標和重點？

盡管當前地方債務(wù)風(fēng)險已出現(xiàn)顯著收斂態(tài)勢，但今年仍是地方化債的關(guān)鍵年，今年地方化債的目標和重點，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險，仍是地方加強債務(wù)風(fēng)險管理的核心。自2023年“一攬子化債”方案出臺和2024年“6+4+2”債務(wù)置換方案推出，地方隱債風(fēng)險明顯收斂，但隱債風(fēng)險化解有時間點需繼續(xù)推進，部分經(jīng)濟財政實力較弱、債務(wù)風(fēng)險較高的地區(qū)不排除仍存在債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)的可能性，因而，打贏防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)仍是地方面臨的重要任務(wù)。比如，天津、遼寧、貴州等重點化債地區(qū)在今年政府工作報告或預(yù)算報告中均提到要“防范化解債務(wù)風(fēng)險”。

二是，遏制新增隱債風(fēng)險。在財政收支壓力下，部分地方仍有新增隱性債務(wù)的沖動。防范和化解隱債風(fēng)險，既要穩(wěn)步化解存量，更要堅決堵住增量源頭，避免“邊化債、邊造債”的惡性循環(huán)。從各省今年政府工作報告來看，遏制新增隱債風(fēng)險不僅是債務(wù)重點省份關(guān)注的重點，也是非債務(wù)重點省份面臨的挑戰(zhàn)，比如，廣東、浙江均在報告中提出要“堅決遏制新增隱性債務(wù)”。

三是，推動融資平臺出清。融資平臺是地方隱性債務(wù)的重要載體，2025年7月30日召開的中共中央政治局會議提到，要有力有序有效推進地方融資平臺出清。地方退平臺有具體的時間點，融資平臺要求于2027年6月底清零。目前地方退平臺重點仍是剝離融資平臺政府融資功能、推進市場化轉(zhuǎn)型和壓降平臺數(shù)量。比如，甘肅提出要“加快融資平臺退出轉(zhuǎn)型”，安徽提出要“推進地方融資平臺出清”，陜西提出要“加快推動融資平臺退出”等。

四是，加強清欠工作，解決企業(yè)拖欠款問題。2024年10月，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問題的意見》，對推進解決拖欠企業(yè)賬款問題進行了全面部署。據(jù)透露，清欠工作的總體時限設(shè)定為三年，計劃于2027年6月30日前全面完成。因而，清欠工作也是地方當前面臨的重要任務(wù)，比如，貴州提出，要加大拖欠企業(yè)賬款清償力度；甘肅提出，要常態(tài)化清理拖欠企業(yè)賬款；福建提出，要“常態(tài)長效清理拖欠賬款”等。

五是，多措并舉化解城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險。比如云南提到要“多措并舉化解融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險”，西藏提出要“有效化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險”等。

2、今年地方化債將有哪些舉措？

地方化債在明確要實現(xiàn)的政策目標同時，部分省份還公布了一些具體的舉措。從各省2026年政府工作報告和財政預(yù)算報告來看，采用的主要措施包括以下方面：

一是，充分利用政策資源、財政資源化債。政策資源、財政資源仍是化債的主要資源，目前“6+4+2”化債方案是地方政府可資利用的最重要的化債資源，由于6萬億元置換債額度到2025年末已用完4萬億元，4萬億元新增專項債額度到2025年末也已用完超過1.6萬億元，因而，還剩超過4萬億元的置換債額度，這仍是地方政府化債重要的資源。財政資源方面，隨著部分地方財政實力的增長，可以安排財政資金進行化債等，比如吉林提到要“統(tǒng)籌用好國家支持的置換債券和財政性資金資產(chǎn)資源，積極有序化解地方債務(wù)風(fēng)險”。

二是，盤活資產(chǎn)化債。在目前財政收支壓力較大的背景下，地方政府通過加強對國有資產(chǎn)的利用以緩解財政壓力，部分地方提出了“三資三化”的主張。比如，2025年10月，湖北省率先提出，要把“一切國有資源盡可能資產(chǎn)化、一切國有資產(chǎn)盡可能證券化、一切國有資金盡可能杠桿化”作為國有資產(chǎn)管理改革的三項原則。“三資三化”既可以加強對國有資源的利用，也是目前化債的重要資金來源。比如，貴州提出要“加大‘三資’盤活力度”，江西提出要“強化資源資產(chǎn)注入和盤活利用”等。

三是，繼續(xù)推進金融化債。近年來在政策支持下，地方政府充分發(fā)揮金融機構(gòu)、金融資源的化債作用，主要有銀行貸款置換、地方存量債務(wù)重組、應(yīng)急流動性貸款、債務(wù)風(fēng)險基金等方式。金融機構(gòu)化債有效緩解了地方政府債務(wù)壓力，維護了金融市場穩(wěn)定。盡管當前地方債務(wù)風(fēng)險顯著收斂，且金融機構(gòu)因收益下降化債積極性下降，導(dǎo)致地方對金融化債的依仗也有所下降，但今年仍有少數(shù)地方對金融化債提出了要求。比如陜西提出要“用好省級債務(wù)風(fēng)險化解基金，加力化解融資平臺存量隱性債務(wù)”。

四是，進一步加強法定債務(wù)管理。法定債務(wù)雖然風(fēng)險可控，但進一步加強管理，有利于提高資金使用效益和防范兌付風(fēng)險。不過，重點化債地區(qū)和自審自發(fā)地區(qū)，在加強法定債務(wù)管理方面?zhèn)戎攸c有所區(qū)別。比如，貴州提出要“加強法定政府債務(wù)管理，依法將政府債務(wù)本息納入預(yù)算予以保障，確保政府法定債務(wù)不出風(fēng)險”，青海提出要“制定新增一般債券分配管理辦法，規(guī)范政府專項債券對應(yīng)資產(chǎn)管理”，云南提出要“加強地方政府債券借用管還全生命周期管理”等。而廣東則提出要“深化推進專項債券項目‘自審自發(fā)’試點，加強常態(tài)化項目謀劃儲備，優(yōu)化專項債券資金投向，加力推動‘債貸聯(lián)動’，撬動更多社會資本參與重大項目投資建設(shè)，強化債務(wù)‘借用管還’意識”，因而，重點化債地區(qū)更多側(cè)重于健全政府債券管理機制，防范兌付風(fēng)險，而自審自發(fā)地區(qū)重點在于推進“自審自發(fā)”機制建設(shè)。

五是，繼續(xù)強化債務(wù)流動性風(fēng)險管理。地方政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生大多源于政府項目收益與債務(wù)期限上的錯配，以及由于債務(wù)到期規(guī)模較大與財政收入之間不平衡，導(dǎo)致的短期流動性壓力上升。盡管目前隨著地方債置換的推進，地方債務(wù)流動性風(fēng)險已大為緩解，但個別地方債務(wù)流動性風(fēng)險仍然突出，地方政府仍對短期償債壓力予以了相當?shù)闹匾?。比如，重慶提出要“支持融資平臺改革轉(zhuǎn)型，優(yōu)化應(yīng)急周轉(zhuǎn)金管理，聚焦短期流動性風(fēng)險，精準投放、規(guī)范管理”，河北提出要“壓實市縣主體責任，動態(tài)監(jiān)測還本付息情況”等，反映出這些地方債務(wù)償還壓力較大，流動性風(fēng)險仍較為突出。

六是，建立全口徑債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管監(jiān)測體系。完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，是地方政府著力于構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險防控體系的重要屏障，因而，地方政府積極加強全口徑地方債務(wù)的監(jiān)測監(jiān)控，比如福建利用信息技術(shù)目前已逐步建立了全口徑政府債務(wù)動態(tài)監(jiān)測平臺，山東建立了“三債統(tǒng)管機制”等。同時，隨著目前地方化債范圍的擴大，除了傳統(tǒng)的法定債務(wù)、隱性債務(wù)和城投經(jīng)營性債務(wù)等需納入監(jiān)測監(jiān)控范圍外，政府拖欠企業(yè)賬款等也需要納入統(tǒng)管。有鑒于此，部分地方政府順應(yīng)新的化債環(huán)境，繼續(xù)提出要加強這方面的建設(shè)，比如湖南提出要“構(gòu)建全口徑全方位全鏈條地方債務(wù)風(fēng)險管控體系”，重慶提出要“強化地方債務(wù)全口徑監(jiān)測、全周期管理”等。

七是，對新增隱債嚴肅財經(jīng)紀律。對隱性債務(wù)保持高壓態(tài)勢，是化解地方債務(wù)風(fēng)險的根本，也是一項長期必須堅持的政策。近年來，地方多數(shù)省份不斷提到要強化隱債問責，反映出地方遏制隱債風(fēng)險新增的決心。比如，湖南提到要“以鐵的紀律防止債務(wù)邊清邊漲”，貴州提出要“嚴格落實地方政府舉債終身問責制和債務(wù)問題倒查機制”等。

三、展望

1、重點化債省份債務(wù)管理機制建設(shè)將繼續(xù)加強，退出或?qū)⒓铀?/p>

“十五五規(guī)劃建議”中提到，要提高防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險能力，統(tǒng)籌推進房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、中小金融機構(gòu)等風(fēng)險有序化解，嚴防系統(tǒng)性風(fēng)險。由此可見，地方政府債務(wù)風(fēng)險仍是我國當前亟待需要防范化解的重點風(fēng)險領(lǐng)域，也是提高國家經(jīng)濟發(fā)展安全的重中之重。有鑒于此，貫徹和落實“十五五規(guī)劃”，仍需要加強地方債務(wù)風(fēng)險管理，尤其是提高對地方債務(wù)風(fēng)險薄弱環(huán)節(jié)的管理能力，重點是高風(fēng)險債務(wù)省份應(yīng)進一步加強地方債務(wù)風(fēng)險管理。從重點化債省份政府工作報告和年度財政預(yù)算報告來看，近年來重點化債省份著眼于加強地方債務(wù)風(fēng)險化解，強化債務(wù)管理機制建設(shè)，落實舉債終身問責制和債務(wù)問題倒查機制等，預(yù)計在“十五五規(guī)劃”的指引下，重點化債省份將進一步加強地方債務(wù)管理機制建設(shè)，從而實現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險化解。與此同時，隨著地方政府債券置換隱債的推進，重點省份隱債規(guī)模大幅壓降，以及融資平臺退出加速，因而，重點化債省份退名單也在加速，預(yù)計接下來寧夏、青海等省份或?qū)⒂型群髮崿F(xiàn)退出名單。

2、融資平臺將繼續(xù)大幅轉(zhuǎn)型退出，防異化成為新一輪博弈點

根據(jù)政策要求，融資平臺實現(xiàn)退出，需滿足三點條件：一是隱性債務(wù)已清零；二是已剝離政府融資功能、完成市場化轉(zhuǎn)型；三是，若城投公司經(jīng)營性金融債務(wù)尚有存續(xù)且征得三分之二金融債權(quán)人同意后，可申請退出融資平臺名單。且融資平臺退出需在2027年6月底前實現(xiàn)清零，退出后還設(shè)置一年觀察期確保退平臺真實有效。因而，受政策因素影響，地方將融資平臺數(shù)量壓降作為重要的政策目標，預(yù)計今年地方融資平臺將繼續(xù)大幅轉(zhuǎn)型退出。目前，地方壓降融資平臺數(shù)量主要的方式是整合、轉(zhuǎn)型和注銷。從轉(zhuǎn)型來看，融資平臺重在構(gòu)建實體化、產(chǎn)業(yè)化的業(yè)務(wù)體系，從主要從事無收益或收益較少的公益性項目建設(shè)轉(zhuǎn)型為能夠產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金流的經(jīng)營性業(yè)務(wù)體系。但近年來在融資平臺轉(zhuǎn)型退出過程中出現(xiàn)了異化的現(xiàn)象，部分地方在平臺退出后，又新設(shè)了一些平臺，或者將政府融資功能轉(zhuǎn)移到交投、產(chǎn)投等相對市場化的國企身上，或者化解平臺債務(wù)風(fēng)險，也只是將債務(wù)轉(zhuǎn)移到其他國企。因而，隨著部分省份對平臺異化的重視，地方在財政收支壓力較大的背景下，預(yù)計將會進行新一輪的政策博弈。

3、地方清欠今年將迎來關(guān)鍵年

自2024年中央對地方清欠工作進行部署，并明確到2027年6月底全面結(jié)束。地方政府加快了清欠工作步伐，2024年主要通過地方政府再融資債券對拖欠賬款進行置換，2025年政策上又允許通過新增專項債進行清欠。由于明年年中需要完成清欠工作，預(yù)計今年地方清欠將會迎來關(guān)鍵期，地方政府將會進一步加大清欠工作的力度，包括采用通過加大財政資金安排、法定債務(wù)置換等方式進行推進。由于地區(qū)間的經(jīng)濟財政發(fā)展狀況不同，清欠對不同地區(qū)的財政壓力也不同，對于經(jīng)濟財政實力較弱、清欠規(guī)模較大的地區(qū)，比如遼寧、廣西等地區(qū)，我們以2024年新增特殊專項債作為基數(shù)，2025年這些地區(qū)特殊新增專項債增加幅度較大，這增加的特殊新增專項債更多的可能是用于解決政府拖欠企業(yè)賬款，同時，由于這些地區(qū)債務(wù)壓力較大，因而，更需要獲得政策上的支持，預(yù)計這些地區(qū)仍可能會獲得更多地方政府置換債的發(fā)行。

4、城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險化解將成為地方重要目標

盡管城投經(jīng)營性債務(wù)不是政府債務(wù)，但由于城投企業(yè)是地方政府控制的企業(yè)，城投經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險一旦爆發(fā)，將會影響到區(qū)域內(nèi)企業(yè)的再融資能力，對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大的負面影響，甚至可能導(dǎo)致區(qū)域性金融風(fēng)險的產(chǎn)生。而當前城投經(jīng)營性債務(wù)壓力較大，以城投債到期為例，盡管2026年城投債到期規(guī)模2.34萬億元，同比下降6.7%，但這些負債企業(yè)償債壓力較重，考慮財務(wù)數(shù)據(jù)的可獲得性，我們采用截止2025年6月30日的數(shù)據(jù)，這些今年有城投債償還的企業(yè)去年中報中短期債務(wù)規(guī)模達到了11.14萬億元，而貨幣資金僅為4.62萬億元，反映出這些企業(yè)短期流動性壓力明顯較大。有鑒于此，在當前地方財政收支壓力較大的背景下，城投經(jīng)營性債務(wù)化解將成為地方政府重要的政策目標。地方政府加強城投經(jīng)營性債務(wù)的化解，預(yù)計有以下主要的途徑：一是，將城投經(jīng)營性債務(wù)納入風(fēng)險監(jiān)測范圍，進行統(tǒng)籌管理；二是，支持金融機構(gòu)通過展期、重組、降息等方式化債；三是，加大地方政府對城投企業(yè)應(yīng)付賬款的回款；四是，盤活地方“三資”償債等。