作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚等在《地方財政研究》發(fā)表《化解隱性債務方式方法的再探討》一文，建議適當允許部分隱性債務置換為法定債務，減輕流動性風險；探索適度延長地方政府隱性債務化解的期限。

結合年初部分地區(qū)已經(jīng)使用再融資債券對隱性債務進行了置換，以及近期對隱性債務再次加大了查處力度，讓市場再度燃起了希望，認為當前的城投債務與隱性債務可能迎來較大范圍的置換。

但是，在當前的政策環(huán)境與制度下，新一輪的債務置換將面臨許多限制；2014-2018年全面的地方債務置換不會重演，新一輪置換沒那么簡單。

在兩會后的國常會上，國務院要求“保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，政府杠桿率要有所降低”；加上積極財政的政策已經(jīng)持續(xù)了兩年時間，當前積極財政要應對的沖擊以及經(jīng)濟托底的責任已經(jīng)完成，這意味著未來兩年的政府名義債務率不再會有增長，并且還會有一定的下降。

這就意味著計入地方債務率的、地方政府法定債券的增長幅度是有限的；很難通過名義債務的擴張來促使隱性債務的顯性化。當前針對地方隱性債務的查處與數(shù)據(jù)，一直處在保密狀態(tài)，也是出于不增加名義債務率的考慮。

因此，在“政府降杠桿”的紅線下，通過法定債券來置換地方隱性債務的力度是比較有限的；只能在每年全國人大批復的債務限額內(nèi)進行置換，并不會因債務置換而批準新的債務額度。由此我們也不難發(fā)現(xiàn)，通過地方債券來置換存量債務，只能是一種債務結構調(diào)整和化解債務的補充行為，無法成為化解債務的主力軍。

置換經(jīng)驗：治標不治本

地方政府隱性債務是當前影響財政穩(wěn)定的主要因素之一，通過債務置換來解決顯然是解決問題的最佳辦法，也是市場的期待；那么為何置換無法成為主要解決方案、只能成為補充呢？

這是因為之前地方債務已經(jīng)經(jīng)歷了兩輪債務置換，但從債務置換的既往經(jīng)驗來看，單純置換只是解決當前的風險與問題，并未真正解決地方財政的深層結構問題。在結構性問題與改革未完成前，進行債務置換固然可以解決危機；但地方政府與平臺很快就將繼續(xù)舉債，新的地方債務問題又將持續(xù)產(chǎn)生。

因此，債務置換必須結合財政深化改革、結構性改革同時進行；在逐漸建立現(xiàn)代財稅體系的同時，也要促進地方政府與城投的發(fā)展模式，不斷推進市場化模式的應用。在全面防止地方債務新增、構建新的政府投資模式的前提下，逐漸調(diào)整債務結構、化解存量債務風險。

在“十四五規(guī)劃”中，已經(jīng)明確指出“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務”是未來五年的主要工作；單純的置換沒有意義，要解決的是根本問題。

政企分離：權責需清晰

在當前的隱性債務甄別過程中，還面臨著一些根本上的問題：一些以市場化債務形式存在的隱性債務，雖然被認定為隱性債務，但從根本上依然以市場化模式解決為主，置換為法定債務只起補充作用、為市場化程度較低的地區(qū)進行托底。

如果不遵守剛剛劃清的政企界限、再次把政企債務的權責混為一談，顯然不符合當前城投新一輪轉型的大方向。因此，當前的債務治理工作會繼續(xù)堅定貫徹“政企分離”的基本邏輯：對于政府負有義務的政府性債務，財政在不改變其當前債務屬性的基礎上進行統(tǒng)一管理與解決處置；對于與政府無關的市場化債務，那么由市場化方式自行解決。

在這個過程中，城投債仍然將保持著最后的信仰；但隨著隱性債務的逐漸化解，政府與財政對城投的兜底保障義務將越來越弱，城投信仰也將不可逆的進入消解階段。

新的置換？化債組合拳

那么，這意味著不會有新的債務置換了嗎？也并非如此。隨著今年來地方債發(fā)行規(guī)模的加大，在地方債務限額內(nèi)可以做的文章是很多的，尤其是財政部再次提出要擴大地方專項債券的用途。

因此，雖然整體規(guī)模比較有限，但新的置換可能會通過債券內(nèi)部的結構性調(diào)整、新的創(chuàng)新方式給到地方政府支持。

并且考慮現(xiàn)狀后，債務置換伴隨的是“化債組合拳”。在給予債務置換的同時，也會對地方的債務治理、城投轉型、存量債務提出相應的要求，并通過審計監(jiān)督；這一次給予的置換額度，不再是“大水漫灌”，而將是精準施政。

無論是債務化解還是隱債治理，粗放式管理的時代已經(jīng)過去；與金融監(jiān)管信息共享后的財政，即將開始更精準、靈活的監(jiān)管工作。

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原標題： 隱性債務再次置換？沒那么簡單