自疫情后，宏觀政策提出了“實(shí)施積極的財(cái)政政策”，使得2020年以來(lái)的財(cái)政支出規(guī)模處于高位，且至少延續(xù)到2022年末。但在財(cái)政支出總體規(guī)模較大的“寬財(cái)政”下，地方政府的境況卻日益艱難；這既不符合常理，也說(shuō)明地方財(cái)政與政府投資正在起變化：

壓降風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)渠道在縮減

在宏觀政策釋放出積極財(cái)政信號(hào)時(shí)，通常意味著政府加杠桿；但由于制度上的限制，國(guó)債、地方債等表內(nèi)舉債渠道的額度相對(duì)有限，地方政府往往還需要通過(guò)城投公司等表外債務(wù)形式繼續(xù)舉債，才能滿足地方政府的支出目標(biāo)需求。

在過(guò)去數(shù)次積極財(cái)政與基建潮中，依賴的政府預(yù)算與政府債券是比較有限的，許多資金的最終來(lái)源還是社會(huì)融資形式的表外債務(wù)。但在多年的地方債務(wù)狂奔后，地方政府的廣義債務(wù)率已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)較高的水平，早已到了不得不正式面對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)刻。

因此，本輪積極財(cái)政與過(guò)去有明顯的不同，在加大預(yù)算支出與地方債券額度的同時(shí)，嚴(yán)格限制地方政府新增隱性債務(wù)，并且嚴(yán)格控制表外債務(wù)的持續(xù)增長(zhǎng)；這就使得這兩年的寬財(cái)政支出與過(guò)去有本質(zhì)上的區(qū)別，地方政府真正的加杠桿幅度遠(yuǎn)小于過(guò)去，也導(dǎo)致基建投資的數(shù)據(jù)長(zhǎng)期不如預(yù)期。而失去了表外舉債能力的地方政府，廣義的可用財(cái)力下降尤為嚴(yán)重，導(dǎo)致地方政府捉襟見(jiàn)肘、日漸艱難。

過(guò)緊日子，目標(biāo)與財(cái)力不一

目前地方政府的廣義債務(wù)率已經(jīng)處于較高水平，從長(zhǎng)期看，要化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須“開(kāi)源節(jié)流”；既需要適當(dāng)提升政府各口徑下的收入，又需要勒緊褲腰帶、全方位減少政府開(kāi)支。因此，雖然政策上定調(diào)“積極財(cái)政”，但與當(dāng)前地方政府需要花錢的地方、需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來(lái)看，所獲得的財(cái)政資金與債券額度尚不能滿足支出的需求，實(shí)施目標(biāo)與可用財(cái)力間仍有很大的矛盾。

因此，我們可以看到政府支出的困境；除必須支出的“六保六穩(wěn)”范疇外，許多財(cái)政與城投的應(yīng)付賬款都出現(xiàn)了比較明顯的滯后性，可見(jiàn)地方政府的支出壓力之大。如之前較火的PPP模式，近年許多地方政府都出現(xiàn)了付款困難的情況，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議與糾紛事件有了明顯增長(zhǎng)；加上PPP項(xiàng)目的前期投資較大，使得部分機(jī)構(gòu)與監(jiān)管已把PPP項(xiàng)目定義為“高風(fēng)險(xiǎn)投資”。

在近期中央對(duì)一些地方政府的點(diǎn)名批評(píng)中，我們也能看到許多地方政府為了“保稅收、保收入”作出的各種努力，但在這些現(xiàn)象的背后，透視出的是當(dāng)前地方政府“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”的情況較為突出；在潛在風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)頭、舉債能力受限后，地方政府的可用財(cái)力已經(jīng)非常有限。

監(jiān)管加碼，流動(dòng)性壓力升級(jí)

對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，萬(wàn)事“穩(wěn)”為先；不僅要穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，更重要的是維持總體的穩(wěn)定。但在目前的情況下，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為許多地方政府需要解決的當(dāng)務(wù)之急。

自去年以來(lái)，全國(guó)多地陸續(xù)出現(xiàn)了一些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”與表外融資渠道的收緊，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不罕見(jiàn)，且有進(jìn)一步擴(kuò)大之勢(shì)。在這樣的壓力下，地方政府不得不進(jìn)一步集中有限的財(cái)力用于維持債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定，而非是新增投資或服務(wù)性支出。

從目前城投產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，主要問(wèn)題還是在于基本面預(yù)期的變化與流動(dòng)性產(chǎn)生的危機(jī)；那么地方政府必然要加大對(duì)城投的政策支持與流動(dòng)性注入，這就使得本就捉襟見(jiàn)肘的可用財(cái)力變得更為有限，疊加土地市場(chǎng)降溫帶來(lái)的短期收入下降，自然是“雪上加霜”。

上下矛盾，短期壓力承載體

積極財(cái)政是為了維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定，地方政府自然需要配合；但處理好風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題才能行穩(wěn)志遠(yuǎn)，大方向上的結(jié)構(gòu)性改革正在進(jìn)行時(shí)，地方政府也不得不順應(yīng)形勢(shì)，不斷應(yīng)對(duì)各種變化。這就使得這種“苦日子”，還將持續(xù)不短的時(shí)間。

此外，從總體環(huán)境上看，無(wú)論是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外部環(huán)境變化，在短期內(nèi)都不樂(lè)觀；這就使得地方政府的艱難并不會(huì)在短期內(nèi)改變，還將繼續(xù)成為宏觀要求與微觀現(xiàn)象沖突的矛盾集中點(diǎn)，是短期壓力的主要承載者。