作者：投拓江湖

來源：投拓江湖（ID：toutuoJH）

大家在日常的投資拿地工作中，經常會接觸到一個概念，土地指標，土地增減掛鉤等。這是個什么東西？能吃嗎。今天這篇文章帶你徹底弄清楚。

“土地指標”“占補平衡”“用地指標”“補充耕地指標”等概念，這些都是指標政策的內容。但是大家對這些概念的外延不甚清晰，這里給一個準確的定義，建設用地指標是國家對特定區(qū)域在特定期限內對建設用地總規(guī)模進行的規(guī)模、數量控制的指標。大家所接觸到的上述概念，都是這一整套政策的內容。土地增減掛鉤是土地指標政策的重要內容，但不是全部。

對建設用地的指標進行控制，是我國基于大的宏觀考慮的政策。隨著我國人口的持續(xù)增長，長期以來人多地少，糧食安全問題一直存在，特別是城市化，工業(yè)化的發(fā)展占用了大量的耕地資源。從國家層面出臺相應的政策，保證18億畝耕地數量紅線不被突破，解決糧食安全問題。

國家層面的規(guī)范來講，原國家計委、國家土地管理局于1987年下發(fā)《關于編制建設項目用地定額指標的幾點意見》的通知（目前已失效），此文件屬于典型的計劃經濟的產物，對單個項目所需的面積指標進行了規(guī)定。但是項目的指標需要根據多種因素來確定，提前規(guī)定顯然不符合市場客觀規(guī)律。后來對逐漸轉變?yōu)閷^(qū)域進行限制，特別是對省級單位進行數量調控。

一般來講，各地的用地指標審批由省級政府進行管理，根據本省的土地利用總規(guī)劃，省級政府對所轄范圍內的縣市進行指標分解，對一定期限內的建設用地進行指標總量的控制。

在總量指標控制下，對縣市每年的新增的建設用地指標進行計劃管理，在每年的實際工作中，對縣級以上的地方政府的用地指標進行動態(tài)管理，即縣市需要定期或不定期向省級政府申請報批用地指標。

如果超過總量指標控制的，不在審批范圍，需要其他辦法進行指標突破。

增量破局  指標占補平衡

根據《中華人民共和國土地管理法(2004修正)》第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度即各級政府新征占用多少用作建設用地的耕地，相對應政府就應當劃入相當數量和質量的耕地作為補充。使用指標的地方政府，應當開墾與占用數量和質量對等的耕地，如果沒有開墾條件的，需要繳納專項開墾費用，用于開墾新的耕地。

這里的耕地占用補償制度，就是指標占補平衡。

新增建設用地指標的內含就是農業(yè)用地，未利用土地向建設用地的轉變。當然，各級地方政府也會每年供給一定的新增建設用地指標配額，但是這條路是越來越窄了，從國家政策的大趨勢來講，節(jié)約集約用地是未來的方向。

有的地方農業(yè)用地和未利用土地較多，騰挪出富裕的指標，本區(qū)域無法完全使用的，會涉及指標的流轉問題。

指標平衡主要是在省內進行，關于補充耕地指標的流轉，很多省份都有明確的制度進行規(guī)定，例如安徽省早在2009年就發(fā)布了《安徽省易地調劑補充耕地指標儲備暫行辦法》及《安徽省補充耕地指標交易暫行辦法》。目前從國家層面來講，耕地的約束性指標以省一級單位為主體，即使沒有頒布法律條文的省份，省內的補充耕地指標流動基本上無障礙。

跨省的指標補充，一般由省級部門向國務院提出，由國土資源部組織論證，原則上一年申請一次。從實際操作的角度講，跨省的補充耕地指標流轉的操作難度，遠大于省內的流轉。因此目前大部分的補充耕地指標流轉，都在省內進行。

存量破局  土地增減掛鉤

土地增減掛鉤，指的是城鎮(zhèn)新增建設用地指標的增加，與之相對應的就有相當數量的耕地數量的增加。“增”主要指的是城鎮(zhèn)建設用地指標的增加，“減”主要指的是農村建設用地指標的減少。

具體操作來講，就是拆除舊的農村建設用地地塊（也就是農村宅基地），用于耕地復墾，集約整理增加的建設用地指標，定向用于城鎮(zhèn)建設用地指標的使用。主要的開墾方式是，從村鎮(zhèn)的宅基地中進行復墾，從而騰挪出相當數量的耕地。

增減掛鉤是我們國家耕地占補指標平衡政策的延伸，這也就是很多并不在城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現在熱衷于講農民進行集中安置，建設集中安置小區(qū)讓農民“上樓”的原因。

從政策的層面講，目前國家并未建立統一的增減掛鉤政策，各地的實際操作原則上還是試點區(qū)域，目前可依據的政策法規(guī)仍為2008年，國土資源部出臺的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。雖然2013年國土資源部將29個省份納入土地增減掛鉤試點省份，可知目前基本上大多數省份均被納入了試點，并出臺了各省的細節(jié)操作辦法。

由于《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》規(guī)定拆遷的舊地塊面積必須大于新建設地塊的面積，而且在復墾耕地的數量質量必須得到提高。因此必然會涉及到富余的建設指標使用和流轉的問題，多出的耕地指標可以用于占補平衡。

這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的耕地增加，可以作為指標按一定的價格賣給建設用地緊缺的城市，城市耕地指標增加，就可以對應解決耕地減少的問題。這個指標交易往往是跨區(qū)域進行的，具體如下圖所示。按照跨區(qū)域交易的不同，可以分為跨省，省內跨市，或者是市內跨區(qū)域三種。

存量破局  工礦廢棄地復墾

這種操作一般只用于較為特殊的區(qū)域，正常情況下涉及較少，本文就不展開講述了。

小結

在大型的勾地項目當中，土地占用面積較大，大概率會涉及到耕地占用的問題。除了需要在供地方式（例如點狀供地）上進行創(chuàng)新外，還需要投資人員提前介入前期的項目規(guī)劃編制調整，土地征收，土地整理等工作。其中不可避免的就是要涉及土地指標問題，如果土地指標不足，如何提前籌劃，通過何種方式解決指標不足的問題，確保區(qū)域內有足夠的建設用地指標。如果占用耕地，通過何種方式做到耕地指標占補平衡。

以上問題在大型勾地當中，是大概率會涉及到的，必須提前考慮。

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