克而瑞地產(chǎn)研究 作者：克而瑞研究中心
來源：克而瑞地產(chǎn)研究
2026年8月底至9月中旬，城市更新政策密集出臺(tái)：8月28日金融監(jiān)管總局和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《城市更新項(xiàng)目貸款管理辦法（試行）》，改寫金融規(guī)則；9月8日國(guó)務(wù)院以“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新、促進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展”為主題開展第二十一次專題學(xué)習(xí)，定調(diào)“建立可持續(xù)的城市更新模式”，同日廣東一次性印發(fā)四份文件；9月4日云南印發(fā)《“十五五”城市更新行動(dòng)規(guī)劃》，將容積率轉(zhuǎn)移、獎(jiǎng)勵(lì)、免計(jì)寫入省級(jí)規(guī)劃；9月15日北京市委書記圍繞“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”開展專題調(diào)研，強(qiáng)調(diào)探索構(gòu)建可持續(xù)更新模式，提出用好政策工具箱、引入社會(huì)資本、探索專業(yè)運(yùn)營(yíng)模式。中央定目標(biāo)、部委改金融、省級(jí)改用地、城市抓落實(shí)幾乎同步推進(jìn)，標(biāo)志著城市更新從“行動(dòng)”走向“機(jī)制”。
核心判斷：業(yè)內(nèi)常用“三本賬”來概括城市更新的核心評(píng)估維度。需要說明的是，城市更新并非只有這三本賬，政府、企業(yè)、咨詢方的視角不同，項(xiàng)目所處階段不同，對(duì)“三本賬”的劃分也會(huì)有所調(diào)整，但核心邏輯都圍繞“錢怎么算、賬怎么平、價(jià)值怎么體現(xiàn)”展開。本輪政策改變的不是這套框架，而是三本賬的算法：土地賬從“向容積率要錢”轉(zhuǎn)向權(quán)益的有規(guī)則再配置；融資賬從“進(jìn)了規(guī)劃就有錢”轉(zhuǎn)向“進(jìn)項(xiàng)目庫、現(xiàn)金流覆蓋本息”；運(yùn)營(yíng)賬從“建完交付”轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)與證券化退出。可持續(xù)不是原則口號(hào)，而是一套“項(xiàng)目持續(xù)生成、資金持續(xù)進(jìn)入、資產(chǎn)持續(xù)運(yùn)營(yíng)、城市價(jià)值持續(xù)提升”的循環(huán)機(jī)制。
圖 1 2026年8-9月城市更新政策密集出臺(tái)
數(shù)據(jù)來源：克而瑞研究中心整理。
01
城市更新正從“改空間”轉(zhuǎn)向“建機(jī)制”
過去二十多年（約自2000年前后土地招拍掛制度全面推行以來），中國(guó)城市發(fā)展的主線是增量擴(kuò)張：征地、出讓、開發(fā)、銷售，一宗地的賬在一宗地內(nèi)算清。隨著新增開發(fā)空間收窄，城市建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)向存量，城市更新由此成為“十五五”時(shí)期城鎮(zhèn)化與房地產(chǎn)領(lǐng)域的核心議題。國(guó)務(wù)院2026年9月8日第二十一次專題學(xué)習(xí)明確，城市更新不僅是改善居住條件、增進(jìn)民生福祉的重要途徑，更被放到擴(kuò)大內(nèi)需、加快動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要載體上。
但進(jìn)入大規(guī)模實(shí)施階段后，行業(yè)普遍的感受是：項(xiàng)目越來越難做。歷史保護(hù)、公共配套、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼都要壓縮經(jīng)營(yíng)空間，而成本仍要在單宗土地內(nèi)部消化，“規(guī)劃上應(yīng)該做、經(jīng)濟(jì)上做不動(dòng)”成為常態(tài)；舊改項(xiàng)目靠“多蓋多賣”平賬的老辦法，又隨著房地產(chǎn)銷售預(yù)期變化而失靈。這些問題指向的已經(jīng)不是某一項(xiàng)技術(shù)短板，而是整套制度供給的滯后——城市更新缺的不是規(guī)劃圖，而是一套能把公共貢獻(xiàn)、開發(fā)權(quán)益、土地價(jià)值和項(xiàng)目收益重新組織起來的規(guī)則。這正是2026年8月底至9月中旬這輪政策密集出臺(tái)的背景。
02
中央定調(diào)：可持續(xù)成為城市更新機(jī)制核心
9月8日，國(guó)務(wù)院以“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新、促進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展”為主題進(jìn)行第二十一次專題學(xué)習(xí)，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)主持學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)建立可持續(xù)的城市更新模式。會(huì)議指出，這些年我國(guó)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，人口形勢(shì)、發(fā)展動(dòng)能、房地產(chǎn)市場(chǎng)等發(fā)生深刻變化，城市發(fā)展加快轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展；城市更新已成為現(xiàn)階段城市工作的重要抓手、改善居住條件增進(jìn)民生福祉的重要途徑、擴(kuò)大內(nèi)需加快動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要載體。要在實(shí)踐中持續(xù)深化對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持以人為本高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。
這一定調(diào)把城市更新從一項(xiàng)民生工程，提升為牽引內(nèi)需與動(dòng)能轉(zhuǎn)換的發(fā)展工程。
表1 可持續(xù)城市更新模式的重點(diǎn)內(nèi)容
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03
地方答卷：云南配權(quán)益、廣東立規(guī)矩、北京樹標(biāo)桿
中央把“用地”列為需要持續(xù)優(yōu)化的第一個(gè)政策領(lǐng)域，也把“可持續(xù)”的具體落點(diǎn)交給了地方。9月中旬，云南、廣東、北京分別交出了三份側(cè)重不同的答卷：一個(gè)給權(quán)益工具，一個(gè)立流程規(guī)矩，一個(gè)樹示范標(biāo)桿。三者恰好對(duì)應(yīng)“三本賬”中的土地賬、融資賬與運(yùn)營(yíng)賬。
（一） 云南：動(dòng)容積率，解決“開發(fā)權(quán)益怎么配”——土地賬
云南于9月4日印發(fā)《“十五五”城市更新行動(dòng)規(guī)劃》，最受關(guān)注的一點(diǎn)是把容積率轉(zhuǎn)移、獎(jiǎng)勵(lì)、免計(jì)一并寫入省級(jí)政策，同時(shí)提出土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用、用途轉(zhuǎn)換和兼容使用、存量空間臨時(shí)利用、資源資產(chǎn)組合供應(yīng)與整體運(yùn)營(yíng)。規(guī)劃也坦承，這些政策尚待有效落地，一定程度制約了存量資源潛力釋放。
三個(gè)容積率工具各有分工：轉(zhuǎn)移解決開發(fā)權(quán)益的空間配置——地塊因歷史保護(hù)、公共服務(wù)讓渡了開發(fā)空間，權(quán)益可以在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌；獎(jiǎng)勵(lì)解決公共貢獻(xiàn)的激勵(lì)——項(xiàng)目承擔(dān)額外公共更新任務(wù)的，以開發(fā)權(quán)益補(bǔ)償；免計(jì)解決公共配套占用開發(fā)指標(biāo)的問題，避免“做了貢獻(xiàn)反而做不成項(xiàng)目”。三者疊加，指向同一個(gè)方向：容積率不再只是“一塊地最多建多少”的控制指標(biāo)，而是可以重新配置的資源，項(xiàng)目平衡的尺度從單宗地走向片區(qū)。
更深層的制度含義在于：一塊地的開發(fā)權(quán)益能否隨更新需求重新配置，本質(zhì)上是存量時(shí)代對(duì)增量時(shí)代土地定價(jià)制度的修訂。增量階段一次性出讓鎖死了用途和容積率，進(jìn)入存量階段后市場(chǎng)需求持續(xù)變化，大量自主更新只能以“違法建設(shè)”的形式存在：老宅改成咖啡館、物業(yè)價(jià)值從300萬元升到900萬元，卻因不符合翻建規(guī)定至今需要與執(zhí)法部門周旋。這說明，存量更新缺的不是更新意愿，而是用途和容積率可依法調(diào)整、公共收益可合理定價(jià)的規(guī)則。云南把容積率轉(zhuǎn)移、獎(jiǎng)勵(lì)、免計(jì)寫入省級(jí)規(guī)劃，正是在這個(gè)方向上邁出一步：開發(fā)權(quán)益可以重新配置，但必須進(jìn)入規(guī)則、有對(duì)價(jià)、能形成長(zhǎng)期收益。這一探索若能落地，有望推動(dòng)政府土地收入從一次性出讓為主，逐步轉(zhuǎn)向與長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收益相結(jié)合的多元結(jié)構(gòu)，但具體轉(zhuǎn)化機(jī)制和收益規(guī)模仍需實(shí)踐驗(yàn)證，這也是“可持續(xù)更新模式”財(cái)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵所在。
這種思路在昆明已有實(shí)踐。翠湖—文明街片區(qū)更新堅(jiān)持“重修繕、微改造、精提升”，規(guī)劃的角色從決定“拆或不拆”轉(zhuǎn)向“定規(guī)則、繪愿景、給預(yù)期”；配套探索中的存量更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)與歷史地段功能兼容負(fù)面清單，讓提供公共空間、保護(hù)歷史風(fēng)貌的主體能夠換來相應(yīng)的發(fā)展權(quán)益，歷史保護(hù)、人居改善與商業(yè)復(fù)興得以在同一片區(qū)內(nèi)同時(shí)成立。
（二） 廣東：不再向容積率要錢，解決“賬怎么算、錢從哪來”——融資賬
與云南“給工具”不同，廣東的重點(diǎn)是“劃底線、建流程、接金融”。9月8日印發(fā)的四份文件（城市體檢與更新一體化推進(jìn)工作指引、城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃編制工作指引（試行）、片區(qū)策劃編制技術(shù)導(dǎo)則、項(xiàng)目實(shí)施方案）構(gòu)成一套完整流程：城市體檢先找出問題，專項(xiàng)規(guī)劃據(jù)此確定更新策略，片區(qū)策劃在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施方案負(fù)責(zé)安排資金，評(píng)估再回看成效。其中片區(qū)策劃導(dǎo)則明確規(guī)定：詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，不得以提高開發(fā)強(qiáng)度作為資金平衡的主要手段。
這條底線的背景是舊模式失靈：拆遷成本越高、需要的融資建筑量越大、對(duì)容積率的要求越高，而銷售預(yù)期轉(zhuǎn)弱后，“多蓋多賣”的閉環(huán)難以為繼。廣東并未禁止調(diào)整開發(fā)強(qiáng)度，否定的是把增容當(dāng)作項(xiàng)目平衡的第一答案。但劃底線只是第一步，更關(guān)鍵的是錢從哪來。廣東這一整套從體檢、規(guī)劃到片區(qū)、方案的流程，本身就是在為項(xiàng)目對(duì)接金融資源做準(zhǔn)備。 8月28日國(guó)家層面出臺(tái)的貸款管理辦法，正好把“體檢—規(guī)劃—項(xiàng)目庫”與銀行資金直接接通：項(xiàng)目須納入城市更新項(xiàng)目庫、明確實(shí)施主體和實(shí)施方案，且經(jīng)營(yíng)性收入能夠覆蓋貸款本息，銀行按市場(chǎng)化原則獨(dú)立審貸、資金封閉管理。政府回答“該不該改”，銀行回答“靠什么還錢”。
市場(chǎng)已經(jīng)給出樣本。佛山順德漁人碼頭片區(qū)獲得9600萬元新型政策性金融工具和7.68億元城市更新專項(xiàng)貸款授信，疊加中央預(yù)算內(nèi)投資，“財(cái)、債、貸、基、社”組合成型，資金方案本身成為片區(qū)策劃的組成部分。運(yùn)營(yíng)端的出口同樣打開：深圳龍崗創(chuàng)投大廈運(yùn)營(yíng)8年后，以6.48億元完成類REITs發(fā)行，優(yōu)先級(jí)票面利率僅1.77%、認(rèn)購倍數(shù)3.15倍——盡管該項(xiàng)目并非新規(guī)下的城市更新REITs，但它示范了“長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)—現(xiàn)金流穩(wěn)定—證券化變現(xiàn)—再投資”的完整循環(huán)。需要說明的是，龍崗類REITs是既有資產(chǎn)的證券化探索，為更新資產(chǎn)退出路徑提供了參照，不宜直接等同于城市更新REITs的全面放開。
（三） 北京：以“工具箱+社會(huì)資本+專業(yè)運(yùn)營(yíng)”樹標(biāo)桿——運(yùn)營(yíng)賬
9月15日，北京市委書記尹力圍繞“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”開展專題調(diào)研，強(qiáng)調(diào)要探索構(gòu)建可持續(xù)更新模式——城市更新關(guān)系民生福祉、城市品質(zhì)和城市發(fā)展。調(diào)研集中落筆在三件事上：用好政策工具箱，加強(qiáng)政策創(chuàng)新和資源統(tǒng)籌，把支持政策明確下來；引入社會(huì)資本，改變政府大包大攬的路徑依賴；探索專業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，讓更新出來的資產(chǎn)有人管、管得住、能長(zhǎng)期持續(xù)。這三條回答的，正是中央“更好發(fā)揮市場(chǎng)力量作用”中最難的部分：不是把錢引進(jìn)來就結(jié)束，而是要有能夠長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的主體。
空間層面的打法同樣具體：用好地下空間資源，推動(dòng)地下空間與地上更新一體化開發(fā)，提高空間資源綜合利用效益——這既降低了傳統(tǒng)“征拆—出讓”路徑的成本，也把長(zhǎng)期被忽略的地下空間變成可經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。實(shí)施節(jié)奏上強(qiáng)調(diào)以點(diǎn)帶面，形成成熟打法后再逐步推開，探索更多可持續(xù)路徑；專業(yè)能力上強(qiáng)調(diào)用好責(zé)任規(guī)劃師等專業(yè)力量，把專業(yè)判斷嵌入更新全流程；更新載體上，從“好房子”建設(shè)向“好街區(qū)”建設(shè)拓展，以完整社區(qū)為目標(biāo)織補(bǔ)公共服務(wù)。
這類打法在北京已有樣本。西城區(qū)受壁街更新采用道路＋管廊＋車庫＋公園一體化模式，于2025年12月正式通車，打通斷頭路的同時(shí)，讓交通通行、停車供給、管線承載在地下地上立體疊加；此次調(diào)研考察該片區(qū)，并進(jìn)一步要求健全長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制、提高管廊和車庫利用率，把地下空間真正變成可經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)。
與云南、廣東相比，北京的差異在“問題起點(diǎn)”：云南解決的是“權(quán)益能不能動(dòng)”，廣東解決的是“賬能不能算平、錢能不能貸到”，北京直接問“改完之后誰來運(yùn)營(yíng)、靠什么長(zhǎng)期持續(xù)”。三者疊加，才構(gòu)成一份較為完整的地方答卷——權(quán)益工具、流程規(guī)則、運(yùn)營(yíng)主體，缺一個(gè)都跑不通可持續(xù)的循環(huán)。
（四） 三地政策特點(diǎn)對(duì)比
表2 云南、廣東、北京城市更新政策特點(diǎn)對(duì)比
數(shù)據(jù)來源：克而瑞研究中心收集整理。
需要說明的是，三地政策并非時(shí)間上的階段遞進(jìn)，而是同期出臺(tái)的差異化工具，用“破題—立規(guī)—示范”概括的是功能側(cè)重而非替代關(guān)系。三地政策之間存在明顯交叉：云南的權(quán)益工具需要嵌入廣東式的流程與金融規(guī)則才能落地，廣東的融資閉環(huán)需要北京式的運(yùn)營(yíng)主體才能形成現(xiàn)金流并實(shí)現(xiàn)退出，北京的運(yùn)營(yíng)主體又需要云南式的權(quán)益配置空間才能獲得可持續(xù)的資產(chǎn)來源。
核心辨析：表面上看，云南放開權(quán)益配置、廣東限制以增容平賬、北京強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)主體，三者側(cè)重不同，甚至方向相反；但實(shí)質(zhì)上是同一套可持續(xù)機(jī)制的三根支柱——權(quán)益可以動(dòng)，但要進(jìn)規(guī)則、有定價(jià)、有現(xiàn)金流，更要有能長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的主體。這三根支柱并非彼此孤立，而是相互嵌套：權(quán)益工具需要流程規(guī)則才能落地，融資閉環(huán)需要運(yùn)營(yíng)主體才能形成現(xiàn)金流并實(shí)現(xiàn)退出，運(yùn)營(yíng)主體又需要權(quán)益配置空間才能獲得可持續(xù)的資產(chǎn)來源。云南解決的是“給不給工具”，廣東解決的是“按什么規(guī)矩用工具、錢從哪來”，北京解決的是“改完之后誰來運(yùn)營(yíng)、靠什么長(zhǎng)期持續(xù)”。增容本身不是原罪，無對(duì)價(jià)、無現(xiàn)金流支撐的增容才是；同樣，算平了賬、貸到了款，如果沒有專業(yè)運(yùn)營(yíng)主體，資產(chǎn)依然無法持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流、無法實(shí)現(xiàn)證券化退出。三地合起來，才構(gòu)成“權(quán)益工具—流程規(guī)則—運(yùn)營(yíng)主體”的完整閉環(huán)，缺一個(gè)都跑不通可持續(xù)的循環(huán)。
04
總結(jié)與研判：三本賬新算法，競(jìng)爭(zhēng)力換軌
把本輪政策文本連起來看，城市更新的底層邏輯已經(jīng)換了一套算法：土地賬從“向容積率要錢”轉(zhuǎn)向“權(quán)益有規(guī)則地再配置”；融資賬從“進(jìn)了規(guī)劃就有錢”轉(zhuǎn)向“進(jìn)項(xiàng)目庫、有現(xiàn)金流才能貸”；運(yùn)營(yíng)賬從“建完交付”轉(zhuǎn)向“長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)、證券化退出”。城市更新的競(jìng)爭(zhēng)力隨之換軌——上一輪城市建設(shè)最重要的能力是找到土地、把樓蓋出來；下一輪，是找到城市問題，把舊資產(chǎn)重新組織起來，讓它未來十年、二十年自己活下去。
對(duì)市場(chǎng)參與方，有三點(diǎn)研判值得跟蹤。
其一，權(quán)益類政策將加速擴(kuò)散。容積率轉(zhuǎn)移、獎(jiǎng)勵(lì)、免計(jì)與年租制探索，有望隨各省“十五五”城市更新規(guī)劃陸續(xù)落地，建議持續(xù)跟蹤各省份規(guī)劃中的容積率與用地條款，這將是衡量地方更新誠(chéng)意與技術(shù)含量的最硬指標(biāo)。
其二，項(xiàng)目庫成為資源配置的基礎(chǔ)設(shè)施。體檢、入庫、實(shí)施方案不再只是政府內(nèi)部流程，而是獲取政策性資金與信貸的“門票”，與地方政府協(xié)同完成入庫流程、高效編制實(shí)施方案的能力，本身構(gòu)成企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。
其三，城市更新從開發(fā)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。運(yùn)營(yíng)能力決定融資能力的傳導(dǎo)已經(jīng)確立，參與企業(yè)的測(cè)算模型、盡調(diào)清單、組織能力都需要按“資產(chǎn)管理”重建。北京把“政策工具箱、社會(huì)資本、專業(yè)運(yùn)營(yíng)”并列提出，進(jìn)一步確認(rèn)了這一方向——地方已經(jīng)開始為“改完之后誰來運(yùn)營(yíng)”尋找答案，具備成熟運(yùn)營(yíng)能力與資產(chǎn)盤活經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，將在下一階段獲得更大的議價(jià)空間。
城市更新進(jìn)入“十五五”，不缺宏大目標(biāo)，缺的是把長(zhǎng)期賬算清的規(guī)則與耐心。從中央定調(diào)到云南、廣東、北京交出的三份不同答卷可以看到：可持續(xù)不是一句原則，而是一套“項(xiàng)目持續(xù)生成、資金持續(xù)進(jìn)入、資產(chǎn)持續(xù)運(yùn)營(yíng)、城市價(jià)值持續(xù)提升”的循環(huán)機(jī)制。能不能把這個(gè)循環(huán)跑通，才是城市更新從“行動(dòng)”走向“機(jī)制”的分水嶺。
克而瑞研究中心深耕房地產(chǎn)行業(yè)二十余載，依托長(zhǎng)期沉淀的海量行業(yè)數(shù)據(jù)庫與標(biāo)準(zhǔn)化成熟研究體系，緊跟行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、貼合多元客戶研究需求，以資深地產(chǎn)專家團(tuán)隊(duì)為核心動(dòng)力，搭配行業(yè)領(lǐng)先的地產(chǎn)COWORK分析工具，形成 “資深專家*海量數(shù)據(jù)*AI技術(shù)” 的協(xié)同研發(fā)效應(yīng)；研究業(yè)務(wù)覆蓋政策、土地、新房、二手房、商辦、物業(yè)、康養(yǎng)、長(zhǎng)租等全地產(chǎn)賽道；分析維度貫穿宏觀經(jīng)濟(jì)、行業(yè)趨勢(shì)、市場(chǎng)供求、城市發(fā)展、房企運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)品客研等六大層面；交付形式包含熱點(diǎn)快評(píng)、深度專題、周度 / 月度 / 季度 / 年度常規(guī)系列報(bào)告，形成完整、多層次的地產(chǎn)研究產(chǎn)品矩陣。本文內(nèi)容僅作行業(yè)研究交流之用，不構(gòu)成任何投資建議或決策依據(jù)。
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