作者：公用評級一部 王聰 韓子祺

來源：聯(lián)合資信

正文

近日，第十四屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會《關(guān)于2025年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2026年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃草案的報告》（以下簡稱“財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告”）《關(guān)于2025年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2026年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》（以下簡稱“財經(jīng)委預(yù)算審查報告”）、2026年3月5日李強(qiáng)總理《政府工作報告》（以下簡稱“政府工作報告”）和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十五五規(guī)劃”）相繼釋放明確信號，為地方債務(wù)化解和城投轉(zhuǎn)型勾勒出更為清晰的實施路徑；下文從化債政策底線、化債路徑和城投轉(zhuǎn)型三大維度進(jìn)行分析。

一、守底線：嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)

（1）政策內(nèi)容

2025年8月，財政部對六起地方政府新增隱性債務(wù)問責(zé)典型案例進(jìn)行通報，財政部將切實履行財會監(jiān)督主責(zé)，健全跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制，對新增隱性債務(wù)和化債不實等違法違規(guī)行為，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責(zé)一起”，持續(xù)強(qiáng)化隱性債務(wù)查處問責(zé)力度，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

《政府工作報告》指出，積極有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。支持各地用足用好政策，加快化解隱性債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)防虛假化債，堅決把遏制違規(guī)新增隱性債務(wù)作為鐵的紀(jì)律。

《財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》指出，嚴(yán)格政府投資項目管理，不得違規(guī)新增隱性債務(wù)，強(qiáng)化問責(zé)處理。

《十五五規(guī)劃》指出建立健全全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)。

（2）聯(lián)合觀點

當(dāng)前，部分地方政府仍存在通過國有企業(yè)違規(guī)融資、墊資建設(shè)公益性項目等新增隱性債務(wù)行為。財政部通報新增隱債問責(zé)典型案例，健全跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制，以強(qiáng)問責(zé)釋放監(jiān)管高壓；《政府工作報告》將遏制違規(guī)新增隱債定為“鐵的紀(jì)律”，以紀(jì)律紅線劃清舉債邊界；《財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》從源頭管控入手，將新增隱債禁止要求嵌入政府投資項目全流程，強(qiáng)化前端問責(zé)與過程約束；《十五五規(guī)劃》立足長效治理，提出構(gòu)建全口徑債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，以制度化設(shè)計夯實新增隱債防控基礎(chǔ)。多方政策形成“懲戒 + 約束 + 長效”的閉環(huán)管理，全方位守住不新增隱性債務(wù)的底線。

二、優(yōu)路徑：化債重心轉(zhuǎn)向經(jīng)營性債務(wù)，重點攻堅非標(biāo)、“雙非”債務(wù)化解，優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，依托央地聯(lián)動、財金協(xié)同合力化債，統(tǒng)籌防風(fēng)險與促發(fā)展

（1）政策內(nèi)容

《財經(jīng)委預(yù)算審查報告》指出優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，加大對非標(biāo)、“雙非”等債務(wù)化解的支持力度，推動融資平臺公司經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險防范化解，嚴(yán)禁新設(shè)或異化產(chǎn)生各類融資平臺。下更大力氣解決政府拖欠企業(yè)賬款問題，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會資本合作項目運(yùn)行。加強(qiáng)地方債務(wù)全口徑監(jiān)測監(jiān)管。

《政府工作報告》指出要加大金融、財政支持力度，優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法；實施更加積極的財政政策，2026年赤字率擬按4%左右安排，赤字規(guī)模5.89萬億元、比上年增加2300億元。一般公共預(yù)算支出規(guī)模將首次達(dá)到30萬億元、比上年增加約1.27萬億元。此外擬安排中央預(yù)算內(nèi)投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用于“兩重”建設(shè)，分類提高中央投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。擬發(fā)行特別國債3000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，完善專項債券項目負(fù)面清單管理和自審自發(fā)試點，重點支持建設(shè)重大項目、置換隱性債務(wù)、消化政府拖欠賬款等；中央財政增加對地方財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，開展整合統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金試點，增強(qiáng)地方自主財力和統(tǒng)籌能力。充分挖掘釋放有效投資潛力，發(fā)行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策，規(guī)范信貸市場經(jīng)營行為，降低融資中間費(fèi)用，促進(jìn)社會綜合融資成本低位運(yùn)行。提出優(yōu)化債務(wù)監(jiān)測考核指標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一的政府債務(wù)管理長效機(jī)制。

《政府工作報告》提到加強(qiáng)重點領(lǐng)域風(fēng)險防范化解，統(tǒng)籌地方政府債務(wù)等風(fēng)險有序化解，統(tǒng)籌防風(fēng)險和促發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展韌性。《財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》提到強(qiáng)化防風(fēng)險和促發(fā)展政策協(xié)同，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展韌性。《十五五規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化源頭防控、預(yù)判預(yù)警、早期糾正，統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險有序化解，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險。

（2）聯(lián)合觀點

化債重心方面，本輪政策明確將化債重心由隱性債務(wù)化解轉(zhuǎn)向經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險防控，經(jīng)營性債務(wù)體量龐大、且與地方政府聯(lián)系深厚，若其流動性風(fēng)險處置不當(dāng)，風(fēng)險傳導(dǎo)鏈條仍可能向地方財政與金融體系外溢；化債政策資源重點攻堅非標(biāo)及“雙非”債務(wù)，上述債務(wù)隱匿度高、資金鏈脆弱，是觸發(fā)區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險的重要導(dǎo)火索，加大對其化解力度，體現(xiàn)“精準(zhǔn)拆彈”的治理理念；將解決政府拖欠賬款問題置于重要位置，意味著債務(wù)治理不僅關(guān)注金融系統(tǒng)穩(wěn)定，更著眼于修復(fù)市場主體信心、實質(zhì)優(yōu)化營商環(huán)境。通過強(qiáng)化地方債務(wù)的全口徑監(jiān)測，構(gòu)建常態(tài)化、動態(tài)化的監(jiān)管體系，意在實現(xiàn)對債務(wù)及關(guān)聯(lián)風(fēng)險的實時預(yù)警與穿透式管理。此舉彰顯了政策思路從“事后處置”轉(zhuǎn)向“全過程風(fēng)險防控”，為財政的可持續(xù)運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展筑牢制度根基。

化債舉措方面，財政端與金融端政策協(xié)同發(fā)力，形成“央地聯(lián)動、財金協(xié)同、精準(zhǔn)滴灌”合力化債格局。財政端，據(jù)《財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》數(shù)據(jù)顯示，2025年，地方政府發(fā)行再融資債券2萬億元置換存量隱性債務(wù)，置換后平均利息成本降低2.5個百分點以上，安排8000億元新增地方政府專項債券補(bǔ)充地方政府性基金財力、支持化債。2026年，將完善專項債券項目負(fù)面清單管理和自審自發(fā)試點，繼續(xù)安排2萬億元存量隱性債務(wù)置換額度和專項安排8000億元新增專項債券助力地方化債；7550 億元中央預(yù)算內(nèi)投資與 8000 億元超長期特別國債資金聚焦“兩重”建設(shè)重點領(lǐng)域，為城投承接合規(guī)項目提供低成本、長周期資金；同時，中央財政進(jìn)一步增加對地方的財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，為城投項目回款、補(bǔ)貼兌付提供堅實支撐。金融端，同步強(qiáng)化政策賦能，發(fā)行8000億元新型政策性金融工具，通過補(bǔ)充項目資本金等方式，帶動更多社會資本參與相關(guān)投資，降低城投自有資金壓力；發(fā)行 3000 億元特別國債支持大行補(bǔ)充資本，提升其信貸投放能力，持續(xù)改善城投融資環(huán)境；繼續(xù)實施適度寬松的貨幣政策，靈活運(yùn)用降準(zhǔn)、降息等調(diào)控工具，持續(xù)引導(dǎo)社會綜合融資成本維持低位運(yùn)行，通過展期、降息、續(xù)貸、債轉(zhuǎn)股、股債結(jié)合、資產(chǎn)證券化等金融支持工具緩解城投再融資壓力、降低融資成本，與財政端政策形成合力；統(tǒng)籌防風(fēng)險與促發(fā)展，推動在發(fā)展中化解債務(wù)、在化債中增強(qiáng)發(fā)展韌性，彰顯了科學(xué)施策、兼顧長效的治理思路。

三、促轉(zhuǎn)型：剝離政府融資功能，推動融資平臺 “退出 + 轉(zhuǎn)型”，增強(qiáng)自身造血能力

（1）政策內(nèi)容

《國務(wù)院關(guān)于落實全國人大常委會對2024年中央決算報告決議和審議意見的報告》中提出，依法依規(guī)厘清政府和企業(yè)權(quán)責(zé)，堅決剝離融資平臺政府融資功能，采取清理注銷、市場化轉(zhuǎn)型、兼并重組、注入資產(chǎn)等方式，分類推動融資平臺實質(zhì)轉(zhuǎn)型。《財經(jīng)委預(yù)算審查報告》指出嚴(yán)禁新設(shè)或異化產(chǎn)生各類融資平臺。《政府工作報告》和《財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》均強(qiáng)調(diào)分類有序推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型。《 十五五規(guī)劃》亦指出加快推動地方政府融資平臺改革轉(zhuǎn)型。

《十五五規(guī)劃》明確提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系； 培育壯大新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢；規(guī)劃將“碳達(dá)峰碳中和”作為重要目標(biāo)，提出“推動能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)”。規(guī)劃提出明確的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善、縣域富民產(chǎn)業(yè)培育等重點任務(wù)。規(guī)劃提出完善并購、破產(chǎn)、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基礎(chǔ)設(shè)施；完善現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，加力建設(shè)新型能源基礎(chǔ)設(shè)施，加快建設(shè)現(xiàn)代化水網(wǎng)，適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施等。

（2）聯(lián)合觀點

據(jù)《財經(jīng)委經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》數(shù)據(jù)顯示，截至目前全國超82%的融資平臺實現(xiàn)退出，行業(yè)進(jìn)入實質(zhì)性轉(zhuǎn)型攻堅階段。從《政府工作報告》《財經(jīng)委審查報告》到《十五五規(guī)劃》，政策對融資平臺的要求持續(xù)強(qiáng)化，從 “堅決剝離政府融資功能” 到 “嚴(yán)禁新設(shè)或異化”，從 “分類推動” 到 “加快推動改革轉(zhuǎn)型”，清晰預(yù)示未來五年將是城投行業(yè)的 “大分流時代” 與 “生存大考”。唯有主動剝離政府融資職能、走市場化實質(zhì)轉(zhuǎn)型之路，才能贏得發(fā)展空間，否則將逐步退出歷史舞臺。

《十五五規(guī)劃》為城投轉(zhuǎn)型提供了清晰賽道與政策支撐，重點涵蓋城市更新、保障性住房、鄉(xiāng)村振興、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更新改造、新型基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代水網(wǎng)、綜合交通體系、新質(zhì)生產(chǎn)力、生態(tài)環(huán)保、綠色產(chǎn)業(yè)及存量資產(chǎn)盤活等領(lǐng)域。城投企業(yè)應(yīng)加快從“項目建設(shè)者”向“城市綜合運(yùn)營者”“產(chǎn)業(yè)培育賦能者”轉(zhuǎn)型，聚焦城市精細(xì)化管理、公共服務(wù)供給與產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營，在服務(wù)國家戰(zhàn)略中承接政策紅利，在市場化轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，真正成為推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的市場化主體。

四、總結(jié)

總體來看，近期多項政策文件密集發(fā)布，地方債務(wù)治理的思路愈發(fā)明晰，舉措愈發(fā)精準(zhǔn)，已形成了“ 守底線、優(yōu)路徑、促轉(zhuǎn)型”完整政策體系，為債務(wù)化解和城投轉(zhuǎn)型工作提供全方位指引。

在遏制增量上，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，將新增隱性債務(wù)作為不可觸碰的紅線。在存量債務(wù)化解上，化債重心轉(zhuǎn)向經(jīng)營性債務(wù)，重點攻堅非標(biāo)、“雙非”債務(wù)化解，優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，依托央地聯(lián)動、財金協(xié)同合力化債。統(tǒng)籌防風(fēng)險與促發(fā)展，推動在發(fā)展中化解債務(wù)、在化債中增強(qiáng)發(fā)展韌性。

對于融資平臺而言，剝離政府融資功能并非終點，而是推動其向城市運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等方向轉(zhuǎn)型的契機(jī)，《十五五規(guī)劃》所指引的諸多領(lǐng)域正為這種轉(zhuǎn)型提供現(xiàn)實路徑。地方債務(wù)化解正在從“應(yīng)急式處置”轉(zhuǎn)向“制度化、常態(tài)化調(diào)控”，通過逐步理順政企關(guān)系、緩釋存量風(fēng)險、激發(fā)內(nèi)生動力，為地方財政平穩(wěn)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展奠定更為扎實的基礎(chǔ)。

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原標(biāo)題： 【政策解讀】守底線 優(yōu)路徑 促轉(zhuǎn)型——多份政策文件協(xié)同發(fā)力，勾勒地方債務(wù)化解和城投轉(zhuǎn)型全景