作者：公用評級四部 丁曉 張昶 劉亞利

來源：聯合資信

摘要

自然資發〔2026〕38號文旨在通過嚴格實施土地增存掛鉤、統籌管控新增建設用地、優化要素審批與保障機制等，提高土地資源配置效率。“控增量、盤存量，增存掛鉤”的政策導向對土地財政、城市建設發展、城投企業均產生重要影響。

地方發展方面，38號文將倒逼地方政府擺脫土地財政依賴，重塑地方經濟社會發展邏輯，推動地方政府加快轉變經濟發展模式；助力城市發展由規模擴張轉向質量提升，更加注重提質增效和精細化管控。長期看，優化供給邏輯下，區域發展的分化特征將持續顯現，經濟發達地區土地資產價格更趨穩定，區域發展韌性更強；其他地區土地價格或將持續承壓，區域發展或將受到一定制約。

城投企業方面，政策驅動城投企業加快市場化轉型，開展資產盤活、城市運營及民生服務等業務，同時可依托存量資產拓展融資渠道，更好地服務區域經濟發展。同時，城投企業土地整理業務需求下降，有助于減少外部融資、放緩城投企業加杠桿進程；但傳統業務回款更加依賴區域內存量土地資源盤活，回款效率或降低。

一、政策要點

2026年3月，自然資源部、國家林業和草原局聯合印發《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發〔2026〕38號文）（以下簡稱“38號文”），核心條款涉及省級政府統籌新增建設用地指標，建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，新增建設用地優先保障重大項目建設和民生事業發展、原則上不用于經營性房地產開發等，旨在通過嚴格實施土地增存掛鉤、統籌管控新增建設用地、優化要素審批與保障機制等，改變地方政府供地邏輯，提高土地資源配置效率。

土地是地方政府及城投企業的核心資源，長期以來為地方政府和城投企業的發展提供重要支撐。38號文“控增量、盤存量，增存掛鉤”的政策導向對土地財政、城市建設發展、城投企業以及房地產市場均產生重要影響，引發市場高度關注和廣泛討論，本文將重點剖析38號文對地方政府及城投企業未來發展可能產生的影響。

二、對地方政府影響分析

倒逼地方政府擺脫土地財政依賴，重塑地方經濟社會發展邏輯，推動地方政府加快轉變經濟發展模式。

分稅制改革后，地方政府事權與財權的不匹配催生了土地財政；隨后住房制度改革及土地“招拍掛”制度的實施，極大程度上釋放土地價值，土地市場在較長一段時期內迎來繁榮增長。在此背景下，土地出讓金成為地方財政收入的壓艙石，同時城投企業以地方政府注入的土地資產進行抵押融資開展城市基礎設施建設，土地資源為地方經濟社會的發展提供了重要財源。38號文嚴控新增建設用地，有效切斷地方政府的賣地路徑，將倒逼地方政府擺脫土地財政依賴，轉而尋求產業轉型升級、存量資源盤活等長期可持續發展的資金來源，深耕實體經濟培育長期可持續稅源，重塑地方經濟社會發展邏輯，形成“資源-產業-財政”的良性循環。

助力城市發展由規模擴張轉向質量提升，更加注重提質增效和精細化管控。

2025年中央城市工作會議及十五五規劃建議均指出，我國城鎮化從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展從“規模擴張”轉向“質量提升”，未來要轉變城市發展理念、發展方式、發展動力和工作重心等，突出城市更新、老舊小區改造，堅持城市內涵式發展。38號文對土地資源進行總量控制，地方政府通過新增建設用地對城市進行無序外延式擴張的模式難以持續；同時，38號文倡導優化土地供給，新增建設用地向重大項目建設和民生事業傾斜，以此為契機，地方政府可盤活存量土地資產、合理利用新增建設用地指標，將提升產業支撐能力和公共服務水平作為未來城市發展的重心，更加注重城市發展的提質增效和精細化管控。

短期內，或將加大地方政府財政收支矛盾加大，但土地儲備專項債擴容可一定程度上對沖政策負面影響。

隨著宏觀經濟進入高質量發展階段、人口總量見頂、城鎮化進程放緩及房地產市場的深度調整，近年來土地出讓金收入持續下滑，2025年地方政府土地出金讓收入相較2021年的高峰近乎腰斬；疊加積極財政政策下剛性支出的擴張，地方財政收支缺口有所加大。38號文一方面收緊新增建設用地指標來源，另一方面強化存量土地資源盤活利用，地方政府難以在短期內將土地資源快速變現，短期內或將對地方財政收入產生一定負面影響，進一步加大地方財政收支矛盾。

為保障地方經濟新舊動能轉換的順利過渡、不發生系統性債務風險，在一攬子化債政策框架下，2025年土地儲備專項債發行工作重啟，募集資金可優先用于收儲閑置土地，隨著土地儲備專項債的擴容，地方政府可加大存量土地資產收儲力度，一定程度上緩解地方化債壓力，對沖38號文對自身化債壓力較大區域的負面影響。

長期看，優化供給邏輯下，區域發展的分化特征將持續顯現。經濟發達地區土地資產價格更趨穩定，區域發展韌性更強；其他地區土地價格或將持續承壓，區域發展或將受到一定制約。

在38號文優化供地的邏輯下，土地供給總體收縮，長期將推動土地市場和房地產市場供需關系改善。在人口規模、產業基礎、經濟總量等支撐下，經濟發達地區優質核心區域的土地稀缺屬性將得以加強，隨著存量住宅和建設用地的消化，房價及土地價格將進一步趨穩，有助于區域內土地資產保值增值，同時存量土地資源盤活利用效率更高，“增存掛鉤”機制下也更容易獲取新增建設用地指標，用于重大產業引進和重點項目建設，進而形成良性循環，增強經濟財政發展韌性。對于其他缺少資源、人口和產業支撐的地區，存量土地的消化難度大、周期長、盤活利用效率偏低，土地資產價格或將承壓甚至面臨減值風險，存量無法有效盤活的情況下新增建設用地指標獲取難度較大，進而對區域發展形成一定制約。

三、對城投企業影響分析

政策驅動城投企業加快市場化轉型，開展資產盤活、城市運營及民生服務等業務，同時可依托存量資產拓展融資渠道，更好地服務區域經濟發展。

從發展角度來看，城鎮化快速推進及經濟高速增長時期，城投企業作為城市投資建設主體，通過大量資本投入拉動地方經濟增長。如今城投企業需適應宏觀經濟發展階段變化而完成自身角色轉變，擺脫傳統發展路徑，從城市投資建設主體向城市綜合運營商、區域產業培育主體轉變，依托存量資產盤活利用，在城市運營、產業升級、民生服務等方面發揮新作用，并可依托存量產業園、保障房等資產創新融資模式，拓展融資渠道。從化債角度來看，城投企業債務化解資金依賴土地出讓金返還及再融資，土地供給收縮、土地出讓金下滑，將倒逼傳統城投企業尋求其他償債資金來源，加快推進實質性的市場化轉型，打造自身核心競爭力，提升造血能力，構建持續穩定的現金流，從而實現在發展中化解債務。總體上，38號文的實施，將驅動城投企業加快轉型實現自身可持續發展，同時助力地方經濟發展模式的轉變及產業結構轉型升級，更好地服務區域發展。

受政策影響城投企業土地整理業務需求下降，有助于放緩城投企業加杠桿進程；但傳統業務回款更加依賴區域內存量土地資源盤活，回款效率或降低。

傳統模式下，城投企業的發展高度依賴土地資源，地方政府向城投企業注入大量土地使用權，城投企業通過抵押土地使用權獲取授信和融資，圍繞土地資源開展土地整理及基礎設施建設等業務，并依賴土地出讓金返還償還債務。土地資源是地方政府為城投企業提供信用背書的重要載體。“增存掛鉤”的剛性約束導致土地供給收縮，城投企業業務需求下降，傳統土地整理業務規模或將萎縮，城投企業依托土地展業的固有邏輯將被打破。一方面，城投企業將相應減少原有業務帶來的融資需求，有利于降低債務增速。另一方面，土地整理業務萎縮后，城投企業傳統業務回款更加依賴存量土地資源的盤活利用，無形中拉長回款周期，降低城投企業資金回款效率。同時，城投企業歷史上通過無償劃撥獲取的“已批未用”土地資產存在被撤回的可能性，屆時或將對城投企業資本實力和杠桿水平形成擾動。

[1]截至目前，我國31個省份（港澳臺除外）均已接入國家平臺“一張圖”網絡。

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原標題： 【政策解讀】控增量、盤存量，重塑發展邏輯——38號文對地方政府及城投企業影響探析