2021年9月27日，最高人民法院印發《關于完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》（下稱《審級改革試點辦法》），自2021年10月1日起生效施行。除明確四級法院的審級職能定位之外，《審級改革試點辦法》徹底重塑了最高人民法院的再審、提審制度。該辦法規定，對于高級人民法院作出的生效判決、裁定，原則上應由原審高級人民法院負責再審申請的審查和再審案件的審理。

最高人民法院將只負責審查對基本事實、主要證據、訴訟程序無異議，而對法律適用問題有爭議的案件，或經審委會討論決定的案件。在再審審查之后，最高人民法院也將只提審具有普遍法律適用指導意義、或存在重大法律適用分歧、或其他最高人民法院認為應當提審的案件。

最高人民法院審理的案件將會有“一少一多”兩方面的變化。最高人民法院受理的案件總數無疑將更少，但最高人民法院裁判的權威性和法律效力將可能大大增強。未來甚至可能建立最高人民法院裁判直接轉化為指導性案例的工作機制。

與之對應地，《審級改革試點辦法》的適用將會催生諸多新興的法律問題。例如，如何區分對基本事實、主要證據、訴訟程序的爭議事實問題，和涉及事實認定標準的法律問題？當事人是否可以在不承認不利事實的情況下，僅就法律問題有保留地向最高人民法院申請再審？如何認定是否具有普遍法律適用指導意義和是否存在重大法律適用分歧？最高人民法院認為應當提審的其他情形包括什么？

本文將探討在《審級改革試點辦法》生效后，再審申請人應當如何針對性地調整其再審申請策略，以符合新辦法下最高人民法院審查再審及提審的要求。

盡管《審級改革試點辦法》以最高人民法院和12個省市法院為試點，但再審制度改革相關的條款（第十一條至第十六條）適用于最高人民法院和全國所有高級人民法院。在《審級改革試點辦法》生效施行之后，所有對高級人民法院作出的生效判決、裁定的再審申請，均應按照新辦法執行。

《審級改革試點辦法》生效施行后，高級人民法院作出的生效判決或裁定，應向原審高級人民法院申請再審，僅有兩種情況下可由最高人民法院再審：(1) 再審申請人對原判決、裁定認定的基本事實、主要證據和訴訟程序無異議，但認為適用法律有錯誤的;(2) 原判決、裁定經高級人民法院審判委員會討論決定的。 

而對于可能存在基本事實不清、訴訟程序違法、遺漏訴訟請求情形的，或者適用法律可能存在錯誤，但不具有法律適用指導意義的，最高人民法院可以決定由高級人民法院審查再審。 

審級改革試點辦法》規定，僅在下述三種情況下應當裁定提審：(1) 具有普遍法律適用指導意義的；(2) 最高人民法院或者不同高級人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的；(3) 最高人民法院認為應當提審的其他情形。 

根據條款文義，對于最高人民法院審查的其他符合應當再審的情形、但不滿足上述要求的案件，最高人民法院應仍按照《民事訴訟法》第一百九十八條，指令下級人民法院再審。

除此之外，在原審高級人民法院審查再審之后，如果發現存在上述(1)(2)種情形，經審判委員會討論決定后，也可以報請最高人民法院審理。 

《審級改革試點辦法》的理解與適用提出，“通過審理特定類型的案件，充分發揮最高人民法院在法制統一、監督指導、政策制定和社會治理方面的職能。建立最高人民法院裁判直接轉化為指導性案例的工作機制，推動相關裁判成為優化司法解釋制定方式和內容，以及修改、廢止司法解釋的重要淵源。”

由此可見，通過與其他改革措施配合，最高人民法院在減少受理案件數量的同時，將提升其裁判的權威性和法律效力。如果“最高人民法院裁判直接轉化為指導性案例”的工作機制可以落地，最高人民法院的所有裁判將無異于具有“實質性的案例法”的效果，成為實質意義上的法律淵源。 

仍有待進一步觀察的是，屆時最高人民法院所作出的裁判，是否會和指導性案例一樣歸納“裁判要點”？如果有，是否僅裁判要點具有法律拘束力，還是整個裁判文書確定的各項規則均具有法律拘束力？如果最高人民法院采納后者，我國法律界還將需要引入案例規則的歸納、案例事實的對比、案例規則的演繹適用等案例法國家的法律技巧。

相較于在原審高級人民法院申請再審，再審申請人顯然更希望在最高人民法院申請再審。最高人民法院審查再審案件的兩項標準之中，第二款“原判決、裁定經高級人民法院審判委員會討論決定的”相對清楚明確。在未來的實踐中，容易產生爭議的是第一款“再審申請人對原判決、裁定認定的基本事實、主要證據和訴訟程序無異議，但認為適用法律有錯誤的”。 

如果案件明顯符合這一標準，即案件爭議完全屬于對法律適用的不同理解，則也無需過多討論。本文希望討論的是，如果案件存在涉及主要事實問題的爭議，是否還有可能向最高人民法院提起再審？

從條文來看，我國民事訴訟法長期存在對事實問題和法律問題的區分。例如，二審、再審制度之中，原審裁判存在的事實認定錯誤（基本事實不清）和法律適用錯誤分列于不同的條款。 

然而，由于我國的二審、再審程序均是對原審裁判的全面審查，某一特定問題屬于事實問題還是法律問題的判斷并不影響法院的審查，嚴格區分事實問題和法律問題的實際意義不大。因此，我國法律尚未形成區分事實問題和法律問題的明確標準。 

目前司法實務界引述較多的，是出版于2008年的《最高人民法院關于適用民事訴訟法審判監督程序司法解釋理解與適用》1（下稱《審判監督司法解釋理解與適用》）。該理解與適用提出：“總體上，事實是指實際發生的事情、事件以及通常存在有形物或外觀，并非一種推測或假定；法律是指國家通過立法形式確定的社會行為規則和責任規則，是預設的行為規范。判斷某一事實或行為是否存在，屬于事實問題；判斷某一事實或行為是否具有法律上的價值，屬于法律問題。關于證據采信問題一般為事實問題，法律問題主要為合同的定性、責任的分擔、未明確的法律術語、經驗法則和邏輯規則等蘊含價值判斷的政策關懷的普遍性事項”。 

近期制定、修改的部分法律為區分事實問題和法律問題賦予了新的法律意義。例如，《人民陪審員法》第二十二條，“人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對事實認定，獨立發表意見，并與法官共同表決；對法律適用，可以發表意見，但不參加表決。”但這些法律并未規定區分事實問題和法律問題的明確標準。 

可供參考的是《人民法院報》2刊登的有關文章：“（由人民陪審員認定的）事實問題主要包括證據事實和基于證據規則、法律規定演繹的事實……一般來說，訴訟程序、證據能力、法律適用、法條解釋、罪名選擇和量刑確定等屬于法律問題。”

《人民法院報》刊文的觀點與《審判監督司法解釋理解與適用》基本一致。這些論述說明了區分事實問題和法律問題的基本原則，但在具體案件的適用上，仍可能出現不同的理解。事實上，在德國、日本等實施民事訴訟第三審“法律審”的大陸法系國家，以及英國、美國等區分陪審團裁決事實問題而法官判斷法律問題的英美法系國家，事實問題和法律問題的區分都是精細和復雜的疑難問題3。 

我認為，任何事實爭議均可以抽象為事實問題和法律問題兩個維度。換言之，任何事實爭議均有歸納出法律問題的空間。而這種抽象和歸納，正是在《審級改革試點辦法》生效后向最高人民法院申請再審的關鍵所在。

按照大陸法系的民事訴訟邏輯，法院需要通過涵攝將具體的案件事實歸屬于抽象的法律構成要件。“法院就當事人所主張的諸多事實中，依據實體法規范的抽象規定，予以認定、選擇、再組合，使之漸漸抽象化；而以構成要件與法律效果為內容之抽象法規范，因事實認定而趨向具體化。” 

在法律事實的抽象過程中，“事實問題”可能逐漸演化為“有關事實認定標準的法律問題”，進而更可能符合最高人民法院的再審審查標準。本文試舉幾例： 

在美國聯邦最高法院審理的一個經典案例5中，一位司機在穿過鐵路岔口時沒有下車觀察，與駛來的火車相撞，傷重不治。雙方就司機是否存在過失產生爭議。 

傳統上講，不論是按照美國法還是《審判監督司法解釋理解與適用》的標準，“本案中該名司機是否存在過失”屬于對司機主觀心態的認定，明顯屬于事實問題。

但如果將該問題抽象化，歸納為“如果一位司機在穿過鐵路岔口時沒有下車觀察，與駛來的火車相撞并受傷，該名司機是否存在過失？”該問題項下雙方對于客觀事實均無異議，爭議僅在于過失標準的適用，該問題屬于法律問題的傾向更明顯。 

而如果更進一步抽象該問題，將爭議焦點歸納為“如何判定穿過鐵路岔口的司機是否存在過失？”或者“司機在穿過鐵路岔口時，是否具有下車觀察的注意義務？”則該問題具有相當明顯的法律問題的特征，更是涉及侵權法注意義務規則的一般性問題。

美國聯邦最高法院即采用這樣的邏輯，認為“通常來說，當事人是否盡到合理注意是陪審團裁決的事項。但我們處理的是行為的標準問題。在標準明確之后，標準的適用也應當由法院一并進行。” 

當然，美國法下對事實問題和法律問題的區分還需要考慮陪審團和法官的職權分配，與我國的情況并不相同。這一案例后，美國又有許多其他案例對這一區分邏輯進行了討論和限縮。不論如何，類似的將“事實問題”抽象為“判斷事實是否符合構成要件的法律問題”，例如將“是否存在過錯”抽象為“判斷過錯的標準”，在中國法下也可能成立。

按照《審判監督司法解釋理解與適用》和《人民法院報》刊文，有關證據證明力的問題，即證據與待證事實的關聯強度，屬于典型的事實問題。但這不意味著這類問題一定沒有向最高人民法院申請再審的機會。 

例如，假設某個性騷擾損害責任糾紛案件之中，原告和被告就被告是否存在性騷擾行為產生爭議。“被告是否存在性騷擾行為”固然是事實問題，“本案中的證據是否可以證明被告存在性騷擾行為”也很可能落入“證據演繹的事實”的范圍內。 

但如果進一步抽象該案的爭議焦點，歸納為“在被告不承認存在性騷擾行為，也無直接證據證明的情況下，僅有原告當天報警并向第三人陳述稱被告存在性騷擾的證據，是否可以證明被告存在性騷擾？”該問題不涉及具體證據的認定，更具有法律問題的特征。

理論上，再審申請人可以主張其對雙方提交的證據均無異議，承認存在互相沖突的證據，亦不需要最高人民法院就證據的真實性再次進行質證，而僅需要對證據證明標準作出回應。由于諸多性騷擾案件可能都沒有直接證據、當事人各執一詞，經過如此抽象出的爭議焦點，甚至可能被認為是性騷擾損害責任糾紛領域具有普遍法律適用意義的案件，有得到最高人民法院的審查的可能性。 

類似地，《審級改革試點辦法》把對訴訟程序的異議也排除出最高人民法院審查再審案件的范圍。常見的因程序違法而再審的情形包括遺漏必須參加訴訟的當事人、剝奪當事人辯論權利、判決超出當事人訴訟請求等等。 

同樣，“訴訟程序違法的問題”也可以抽象和歸納出“認定訴訟程序違法的標準問題”，例如如何判斷怎樣的當事人屬于必須參加訴訟的當事人、如何判斷怎樣的調查取證申請應當被接受等。

基于上述討論，不論是對基本事實、主要證據、還是訴訟程序的爭議，均可以通過抽象和歸納為“有關事實認定標準的法律問題”，得出具有普遍法律適用意義的法律問題，在形式上顯然更可能被最高人民法院所接受。 

這些抽象和歸納出的法律問題也符合《審級改革試點辦法》對最高人民法院的職能定位：剝離特定事實的認定、個別證據的真偽，而專注解決具有普遍效力的一般性的法律標準問題。 

當然，我們現在無從得知最高人民法院未來審查案件的實際標準，以及其對待此類“有關事實認定標準的法律問題”的態度。這樣的再審申請策略是否能夠成功，還有待進一步觀察。 

第一，再審被申請人可能援引《審級改革試點辦法》第十三條第一款，主張不論再審申請人如何確定再審請求，只要案件“可能存在基本事實不清、訴訟程序違法”等，就應當由高級人民法院審查； 

第二，如果最高人民法院不接受再審申請，再審申請人聲明的對主要事實問題無異議，是否會對其后續在原審高級人民法院申請再審具有拘束力？特別是，再審申請人提出的對主要事實問題無異議，是否屬于《民訴法解釋》第九十二條規定的“自認”，是否受到禁止反言原則的約束。 

這兩重困難有一個共同的解方：即再審審查階段，申請人僅就法律標準問題申請再審，而對事實認定問題不申請再審。待法律標準問題確定之后，在最高人民法院或高級人民法院的后續法律程序中解決事實認定問題。

按照這樣的思路，可以主張《審級改革試點辦法》第十一條的“無異議”指的是“不提出異議”，是在目前的再審審查階段中不就主要事實問題提出異議，僅要求最高人民法院處理法律問題，不排除其后續在其他程序中提出異議的權利；或者，此處的無異議是指與向最高人民法院申請再審的法律問題相關的事實問題無異議，而非對全案的事實問題均無異議。 

這樣一來，在再審審查階段，最高人民法院僅需就與再審請求相關的法律問題作出認定，而將事實問題交由負有事實查明職能的后續程序（例如最高人民法院提審后的全面審查、或指令高級人民法院再審等）處理。 

需要說明的是，目前的《審級改革試點辦法》并未明確說明這一思路是否可行。但我認為，這一思路更有利于最高人民法院行使職權及保護當事人的申訴權利。 

第一，現實中絕大部分案件都是既有事實爭議、也有法律爭議。這些案件之中存在的事實問題，不影響其法律問題的普遍適用價值。只要案件的事實問題不影響法院對法律問題的判斷，亦即與特定法律問題相關的事實問題沒有爭議，最高人民法院就可以行使審判權。如果最高人民法院要求其受理的案件本身必須是“完美案件”，將極大地局限最高人民法院“擇案而審”的自由裁量權的范圍。 

第二，有相當多的法律問題本身與事實認定緊密相關，包括本文此前討論的如何認定構成要件、如何認定證據證明標準等。如果最高人民法院過于嚴格地解釋《審級改革試點辦法》第十一條，無異于放棄了對這些重要法律問題的解釋權，這顯然與《審級改革試點辦法》所確立的職能定位不符。 

第三，最高人民法院再審審查的范圍應當限于當事人的再審請求。如果當事人僅就特定法律問題申請再審，而不就事實問題提出異議，從保護當事人意思自治的角度出發，法院不應審查當事各方對事實問題是否存在爭議。 

第四，根據《審級改革試點辦法》，如果最高人民法院認為案件不符合其審查再審的要求，當事人還可以向原審高級人民法院申請再審。但如果僅僅因為當事人曾經向最高人民法院申請再審，就意味著對案件的不利事實的自認，影響后續在原審高級人民法院的法律程序，再審申請人的法律成本和風險過高。

不論如何，當事人是否可以保留權利地向最高人民法院申請再審，同樣有待最高人民法院后續案例的解釋。

再審審查之后，最高人民法院決定提審的要求更高，需要滿足：(1) 具有普遍法律適用指導意義的；(2) 最高人民法院或者不同高級人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的；(3) 最高人民法院認為應當提審的其他情形。

根據《審級改革試點辦法》第六條，具有普遍法律適用指導意義的案件，是指法律、司法解釋規定不明確或者司法解釋沒有規定，需要通過司法裁判進一步明確法律適用的案件。 

考慮到我國立法的實際情況，以及現實中產生的爭議多樣性，幾乎所有的爭議較大的疑難案件都符合“法律、司法解釋規定不明確或者沒有規定”的標準。對于經常處理高審級再審案件的律師而言，甚至可能法律、司法解釋沒有規定是常態，有規定反而是例外。 

在最高人民法院不可能接受所有寬泛滿足標準的案件的情況下，如何有效論述案件的指導意義則將成為申請再審的重要課題。 

《審級改革試點辦法》的理解與適用明確，最高人民法院將逐步實現“擇案而審”，即由最高人民法院自己決定受理哪些案件。而根據《審級改革試點辦法》附件1民事決定書（最高人民法院決定交高級人民法院審查用）、附件2民事通知書（最高人民法院通知再審申請人用），最高人民法院決定由高級人民法院審查再審案件，不需要寫明理由。 

因此，最高人民法院在考慮受理案件標準時，除了規定不明確或者沒有規定的硬性門檻之外，還可能考慮裁判的社會影響等諸多因素。

例如，2021年1月發布的《法治中國建設規劃(2020－2025年)》提出，“探索將具有普遍法律適用指導意義、關乎社會公共利益的案件交由較高層級法院審理。”案件的裁判規則是否關乎社會公共利益，可能會成為最高人民法院的考慮因素之一。 

根據《審級改革試點辦法》的理解與適用，“存在重大法律適用分歧”是指不同高級人民法院、或者最高人民法院內部的不同審判機構，在近三年的判決中存在的“類案不同判”的現象。高級人民法院的生效裁判與最高人民法院的生效裁判存在重大法律適用分歧的，也在提審范圍內。

如何向最高人民法院有效論證“存在重大法律適用分歧”，理解與適用已經給出了答案：“再審申請書還應載明案件所涉法律適用問題的爭議焦點、生效裁判適用法律存在錯誤的論證理由和依據，必要時還可以附類案檢索報告。”

雖然理解與適用的措辭是“必要時”“還可以”附類案檢索報告，但為了論證存在“類案不同判”，類案檢索報告幾乎是必須配備的標準配置。和既往案件的類案檢索報告不同，這里需要向最高人民法院提交的類案檢索報告，不僅應報告對己方有利的案例，還應包括對己方不利的案例，這樣才能向最高人民法院展示實踐中存在的法律適用分歧。

值得一提的是，關于什么是類案、如何識別類案，自2020年7月《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》公布以來，法院系統內部已經有了較為成熟的研究。例如，北京三中院課題組近期發布了以“類案識別三步法”作為類案識別的初步機制，以“類案識別思維導圖”作為類案識別的具體實現路徑6。上海法院也嵌入了C2J法官辦案智能輔助系統7等。 

為了有效向最高人民法院提起再審，律師也應當跟進學習類案檢索、類案識別的相關規則和最新成果，以保持與法院審查標準的同步。

《審級改革試點辦法》第十四條所規定的“最高人民法院認為應當提審的其他情形”固然屬于兜底條款，為未來最高人民法院所可能作出的變更或修正留下空間。僅基于目前的《審級改革試點辦法》，此處的其他情形也應當包括提級審查所不能解決的“訴訟主客場”等問題。

最高人民法院顯然清楚地認識到實踐中客觀存在的“訴訟主客場”現象。這一詞匯在院長向全國人大常委會的報告8以及《審級改革試點辦法》的理解與適用中均曾出現。對于“訴訟主客場”問題，《審級改革試點辦法》提供的方案是提級審查。 

《審級改革試點辦法》規定了五項基層人民法院向中級人民法院提級審查的條件，以及三項中級人民法院向高級人民法院提及審查的條件，其中就包括“（由上一級法院一審）更有利于公正審理”的情形，即“受地方因素影響較大，又或存在“訴訟主客場”現象，基層或中級人民法院不宜行使管轄權的案件”。

然而，提級審查很難完全解決“訴訟主客場”的問題。因為提級審查僅有兩種啟動方式：(1) 管轄法院認為存在需要提級審查的情況，報請上一級人民法院審理；(2) 上一級法院對轄區內法院受理的案件認為有必要提級審查的，自行決定提級審查。《審級改革試點辦法》并未提及當事人可以申請提級審查，或在地方保護嚴重之時通過類似“飛躍上訴”的手段申請提級審查。 

例如，假設案件一方當事人在某地地級市具有較大影響力，可能有較強地方因素影響法院裁判。而按照《審級改革試點辦法》生效后的審級職能定位，該案一審應由基層人民法院管轄。該基層人民法院自然不太可能報請上級法院審理，而中級人民法院同樣受到地方因素的影響，可能也不會自行決定提級審查。 

對于此類難以通過提級審查解決的“訴訟主客場”問題，應當保留通過最高人民法院的再審予以解決的空間。當然，仍然有待最高人民法院的司法實踐來揭示答案。

《審級改革試點辦法》徹底重塑了最高人民法院的再審、提審制度。解讀《審級改革試點辦法》，不應僅著眼于審查再審和提審的具體規則，更應看到司法改革藍圖之中最高人民法院的職能定位。 

在四級法院的職能定位之中，“基層人民法院重在準確查明事實、實質化解糾紛；中級人民法院重在二審有效終審、精準定分止爭；高級人民法院重在再審依法糾錯、統一裁判尺度；最高人民法院監督指導全國審判工作、確保法律正確統一適用。”唯獨最高人民法院的職能定位沒有“重在”二字，可見對最高人民法院未來職能定位的改革決心。 

如果改革繼續推進，各項配套機制完善之后，最高人民法院將“擇案而審”，選擇其認為具有普遍指導意義、或存在重大分歧的案件進行審理。而最高人民法院的裁判結果，將可能直接對全國法院產生拘束力。屆時，最高人民法院的裁判將具有極高權威，而參與最高人民法院案件的訴訟律師，也將可以參與到“立法”進程中來。那又會是一番全新的圖景。