作者：江遠龍

來源：中國破產法論壇（ID:bjbankruptcylaw）

作者：江遠龍，系湖北睿強清算服務有限公司總經理。感謝作者授權中國破產法論壇公眾號推送。

淺析建立破產工作協調機制的意義與實現路徑

江遠龍

摘要：自現行《企業破產法》施行18年以來，在實踐中，由于制度空缺和司法手段的限制，企業破產前缺乏必要的監測、防控與預警機制，破產中政府角色與職能缺位，破產后大量受損的信用修復及社會生產要素的再分配欠缺必要的政策導向與行政協助，導致有序“出清”和重整再生的市場主體及相關人員被置于邊緣化境地，其生存的脆弱性、可持續發展的不確定性伴隨其中。建立破產工作協調機制，體現了頂層設計的智慧與藝術，需要有更可具操作層面的措施跟進，結合《民營經濟促進法》前端立法的本意，可見國家對破產預警與風險防控以及經濟平穩運行的重視。這一機制以法律制度形式建立，旨在“疏”而并“堵”，意在司法與行政“雙管齊下”，有助于防范和救治大量的危困瀕死企業，有助于已進入破產程序的企業有序“出清”，有助于具有重整價值和可能性的企業重獲新生，有助于社會資源的重新分配與組合，有助于中國特色社會主義市場經濟更加健康、穩定、協調與可持續發展。

關鍵詞：府院聯動的由來    府院聯動的意義    府院聯動的著力點

2025年9月12日，“中國人大網”公布了《中華人民共和國企業破產法（修訂草案）》。該草案第七條規定：“縣級以上地方人民政府建立破產工作協調機制，確定牽頭履行破產事務行政管理職責的部門，統籌協調本行政區域內破產工作中社會穩定、資產處置、信用修復、變更注銷等行政事務。國家支持建立健全債務人破產預警機制，強化信息披露，推動信息共享，加強對債務風險的監測、預警和提示。”該條實際上涉及兩個方面，第一是建立破產工作協調機制，第二是建立債務人破產預警機制。此兩者，是包含與被包含的關系，從大的方面講，就是以破產工作協調機制為核心，向企業破產的前端——破產預警延伸。那么，府院協調機制的建立經歷了怎樣的歷程？這一頂層設計的意義何在？在破產審判中府院應當如何協調或聯動？本文試圖從以上三個方面逐一進行闡述和解讀。

一、府院協調機制的由來

府院聯動或協調機制的起步、建立與發展，并非破產領域獨有的“產物”，而是由其它領導演變發展而來，它是伴隨著經濟體制改革、社會治理需求升級和法治理念深化而逐步形成的，特別是隨著破產成為整個經濟社會發展的重要組織部分，社會矛盾呈現加劇發展態勢，多元化紓困解紛呼之欲出，府聯聯動或協調機制在破產領域便應運而生。概括起來，府院聯動或協調機制的發展脈絡大致經歷了四個階段：（一）萌芽與初步探索階段這一階段主要是20世紀80年代末-90年代，其背景是社會主義市場經濟體制的確立和《行政訴訟法》的頒布。1989年《行政訴訟法》的頒布，首次賦予了“民告官”的法律權利，明確了法院可以對政府的具體行政行為進行司法審查。這就在制度上天然地創造了“政府”與“法院”發生聯系的必要性。隨著改革開放深入，經濟糾紛尤其是涉及國有企業改革、金融、破產等大量出現。處理這些案件往往需要政府相關部門的配合，如資產處置、職工安置等，單純依靠法院的判決難以執行。此時的“聯動”或“協調”更多是個案性和被動性的。通常是法院在審理具體案件，特別是行政案件或復雜的民商事案件遇到阻力時，主動或應政府要求進行溝通。協調方式也比較隨意，缺乏固定機制，可能通過政法委牽頭，或者法院院長與政府領導直接溝通。（二）制度化與快速發展階段這一階段主要是21世紀初-2012年左右。進入新世紀，社會矛盾多元化、復雜化，對治理效能提出了更高要求。城市化進程中的征地拆遷、企業改制遺留問題、勞動爭議、環境污染等群體性事件頻發。這些問題法律關系復雜，涉及面廣，單靠法院“一判了之”或政府“強力維穩”都效果不佳，甚至可能激化矛盾。法院判決，尤其是行政判決和民事賠償判決，在執行上遇到巨大困難，嚴重損害司法權威。解決“執行難”迫切需要政府各部門的協助，如查人找物、信用懲戒等。黨中央提出“科學發展觀”、“構建和諧社會”等理念，強調要統籌兼顧，運用多種手段化解社會矛盾。在這一背景下，各地開始探索將府院聯動機制化、常態化。名稱上可能叫“府院聯席會議制度”、“重大案件協調機制”等。從最初的行政訴訟、破產案件，擴展到企業破產重整、勞動爭議、征地拆遷、環境保護、金融風險處置等多個領域。建立了定期的聯席會議制度，由地方政府負責人和法院院長共同主持，相關職能部門參加，通報情況，研究解決共性問題和重大疑難案件。（三）深化與全面確立階段這一階段主要是2012年黨的十八大以來。這是府院聯動機制走向成熟和體系化的關鍵時期。黨的十八屆四中全會首次專題研究依法治國，強調“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。這為府院在法治框架下深化協作提供了根本遵循。府院聯動被視為優化營商環境的重要抓手。特別是在辦理破產、保護中小投資者、執行合同等世界銀行評價指標方面，法院與政府的緊密協作至關重要。高效的破產重整機制需要稅務、市場監管、金融監管等多部門的支持。強調“將非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，推動訴源治理。法院與司法行政機關、公安機關、基層自治組織等共建“多元化解紛機制”，從源頭上減少訴訟增量。許多省份由省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發關于建立健全府院聯動機制的指導意見或實施方案，使其成為一項正式的、覆蓋全省的制度安排。形成了省級統籌、市級主導、縣級落實的多層次聯動格局。不僅包括案件協調，還擴展到數據信息共享、風險預警防控、聯合信用懲戒、行政決策前的法律風險評估等前瞻性領域。例如，法院通過司法建議書向政府反饋行政執法中存在的普遍性問題。越來越強調聯動必須在法治框架內進行，不能以“協調”為名干預法院獨立審判，確保司法的公正性。（四）破產領域嘗試府院協調機制的特殊階段這一階段主要是現行《企業破產法》頒布實行以來。2009年6月12日，最高人民法院頒布《關于正確審理企業破產案件為維護市場經濟秩序提供司法保障若干問題的意見》。第二條規定：堅持在當地黨委的領導下，努力配合政府做好企業破產案件中的維穩工作，為構建和諧社會提供司法保障。第二條第4款規定：債務人進入破產程序后，因涉及債權人、債務人、出資人、企業職工等眾多當事人的利益，各方矛盾極為集中和突出，處理不當，極易引發群體性、突發性事件，影響社會穩定。人民法院審理企業破產案件，一定要堅持在當地黨委的領導下，充分發揮地方政府建立的風險預警機制、聯動機制、資金保障機制等協調機制的作用，努力配合政府做好企業破產案件中的維穩工作。第二條第5款規定：對于職工欠薪和就業問題突出、債權人矛盾激化、債務人棄企逃債等敏感類破產案件，要及時向當地黨委匯報，爭取政府的支持。在政府協調下，加強與相關部門的溝通、配合，及時采取有力措施，積極疏導并化解各種矛盾糾紛，避免哄搶企業財產、職工集體上訪的情況發生，將不穩定因素消除在萌芽狀態。有條件的地方，可通過政府設立的維穩基金或鼓勵第三方墊款等方式，優先解決破產企業職工的安置問題，政府或第三方就勞動債權的墊款，可以在破產程序中按照職工債權的受償順序優先獲得清償。第二條第10款規定：保障職工合法權益需要社會各方面的共同努力。人民法院要加強與國家社會保障部門、勞動部門、工商行政管理部門、組織人事等部門的溝通和協調，積極提出司法建議，推動適合中國特色的社會保障體制的建立和完善。第七條第18款規定：人民法院要注重做好破產程序和執行程序的銜接工作，確保破產財產妥善處置。涉及到人民法院內部破產程序和執行程序的操作的，應注意不同法院、不同審判部門、不同程序的協調與配合。涉及到債務人財產被其他國家行政機關采取保全措施或執行程序的，人民法院應積極與上述機關進行協調和溝通，取得有關機關的配合，依法解除有關保全措施，中止有關執行程序。2018年3月4日，最高人民法院發布了《全國法院破產審判工作會議紀要》（法〔2018〕53號），該紀要第一條第三款規定：要健全破產審判工作機制，最大限度釋放破產審判的價值。要進一步完善破產重整企業識別、政府與法院協調、案件信息溝通、合法有序的利益衡平四項破產審判工作機制，推動破產審判工作良性運行，彰顯破產審判工作的制度價值和社會責任。第四條第16款規定：重整計劃的制定及溝通協調。人民法院要加強與管理人或債務人的溝通，引導其分析債務人陷于困境的原因，有針對性地制定重整計劃草案，促使企業重新獲得盈利能力,提高重整成功率。人民法院要與政府建立溝通協調機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困難和問題。第21規定：重整后企業正常生產經營的保障。企業重整后，投資主體、股權結構、公司治理模式、經營方式等與原企業相比，往往發生了根本變化，人民法院要通過加強與政府的溝通協調，幫助重整企業修復信用記錄，依法獲取稅收優惠，以利于重整企業恢復正常生產經營。2019年11月8日，最高人民法院發布了《全國法院民商事審判工作會議紀要》（法[2019]254號），該紀要第107條首次提出“充分發揮破產重整案件信息網的線上預約登記功能，提高破產案件的受理效率。當事人提出破產申請的，人民法院不得以非法定理由拒絕接收破產申請材料。如果可能影響社會穩定的，要加強府院協調，制定相應預案，但不應當以“影響社會穩定”之名，行消極不作為之實。”這一會議紀要，首次就涉破問題提出“府院協調”。第109條第2款規定：人民法院審理企業破產案件時，有關債務人財產被其他具有強制執行權力的國家行政機關，包括稅務機關、公安機關、海關等采取保全措施或者執行程序的,人民法院應當積極與上述機關進行協調和溝通，取得有關機關的配合，參照上述具體操作規程，解除有關保全措施，中止有關執行程序，以便保障破產程序順利進行。2021年，最高人民法院、國家發展改革委等十三部委聯合發布了《關于推動和保障管理人在破產程序中依法履職進一步優化營商環境意見的通知》，從優化企業破產制度、強化金融服務支持、做好涉稅事務處理、完善資產處置配套機制、加強組織和信息保障等二十個方面，對推動和保障管理人依法履職，進一步優化營商環境做了較為詳細的規定，并逐項對十三部委給予了明確的分工。這一具有司法解釋或規范性文件的出臺，進一步將“府院聯動”制度和“營商環境”具象化。2025年4月30日，第十四屆全國人大常委會第十五次會議通過的《民營經濟促進法》中，總共有高達157處提到“民營經濟”，20處提到“民營經濟組織及其經營者”，27處提到“政府”，11處提到“國家機關及其工作人員”，5處提到“有權機關”。這些高頻出現的字眼，從形式上突出了民營經濟的地位，也突顯了該部法律將政府在促進民營經濟發展中應發揮的作用。這是從根本上將府院聯動機制置于企業破產的前端，避免企業陷入破產境地最強有力的一項立法活動，是與《企業破產法》遙相呼應的一項“主動立法”、“前瞻性立法”，這一助推“府院高級別聯動”的頂層設計和制度性安排，必將為從源頭拯救企業，實現企業健康、穩定、協調發展，發揮積極而重要的作用。

二、新的企業破產法將正式引入府院協調機制的意義

新的企業破產法將正式引入府院協調或聯動機制，將給破產領域帶來前所未有的積極響應與變化。

（一）將明確責任主體并常態化運作

《企業破產法（修訂草案）》明確要求縣級以上地方各級人民政府應當建立企業破產工作協調機制。但具體是專門機構、常設機構，還是臨時性、松散性機構，具體由政府的哪些部門組成，其協調的范圍包含哪些，法律制定者目前正在廣泛征求意見或建議，最終正式頒布實施的法律，可能會在條款上進一步細化，也可能會以司法解釋、規范性法律文件等形式予以補充或配套，以使其具有可操作性。總之，建立破產工作協調機制，確定責任主體并常態化運作，解決破產案件中的共性、重大、疑難問題，是一條剛性規定，是必然的。

（二）將實現從“個案協調”到“制度聯動”的根本性轉變

破產案件除了涉及法律諸多問題外，還涉及稅務處理、信用修復、工商注銷、財產過戶、職工安置、維穩信訪等大量需要政府行政部門配合的事項。在實務中，法院往往需要“一案一策”“一案一協調”，耗時耗力，效果還不穩定，嚴重影響了破產程序的效率，甚至導致很多案件“判易執難”或根本無法推進。建立常態化的、制度化的破產工作協調機制，通過定期或不定期的聯席會議、信息共享平臺等方式，實現跨部門的高效協同，統一政策口徑，形成工作合力，意味著將臨時的、被動的“求人辦事”，轉變為穩定的、主動的“按章辦事”。這為法院和政府部門之間的協作提供了明確的制度依據和操作流程，從根本上提升了破產案件的辦理效率。

（三）將攻克破產程序中的具體“頑疾”

企業破產工作協調機制將有針對性地解決長期存在的難題。將解決破產程序中債務豁免的所得稅、資產過戶產生的契稅、土地增值稅等問題，協商制定有利于企業重整的稅收優惠政策和支持措施。企業重整成功后，其在央行征信系統、工商登記系統等留下的不良信用記錄需要及時修復，否則無法獲得貸款、參與招投標，等于“重生即死亡”。協調機制可以打通數據壁壘，建立重整企業信用快速修復機制，真正助力企業回歸市場。對于被查封的財產，協調法院與公安、檢察等其他司法機關的沖突；對于房產、土地、車輛等資產的過戶，協調相關部門簡化手續、提高效率。對于職工安置方案、拖欠工資、社保繳納等涉及社會穩定的問題，協調機制可以提前介入，動用人社、財政、信訪等資源，平衡好保護債權人權益與維護社會穩定的關系。

（四）將以提升國際競爭力為指向進一步優化營商環境

“辦理破產”也是營商環境評估指標。其中，破產框架的體系性、政府與法院的協作效率是關鍵考量因素。建立破產工作協調機制，直接回應國際高標準營商規則的要求，向國內外投資者展示中國致力于建立現代化、市場化、法治化破產制度的決心，極大提升中國營商環境的“法治指數”和“信用指數”，有利于打通、暢通國際市場，有利于吸引更多的外國投資，有利于國內企業在競爭中獲取創新的動力。

三、在破產審判中應當在哪些方面開展府院協調或聯動

府院聯動是一項系統性工程，新企業破產法修訂草案明確規定，要求縣級以上地方人民政府建立破產工作協調機制，確定牽頭履行破產事務行政管理職責的部門，統籌協調本行政區域內破產工作中的行政事務。新的企業破產法出臺的，首要的任務就是要建立縣級以上的破產工作協調機制，設立專門的部門，或者賦與企業的行業主管部門以相應的職權，形成常設機構，同時成立由黨委政府及各部門主要領導參加的領導小組，組成相對固定的人員編制；其次，要從建章立制入手，廣泛的調查研究，匯聚各方的智慧，打通破產領域影響企業重整、和解和清算程序的各個環節；再次，是要建立常態化的運行機制。明確職責、權限，制訂年度工作計劃，列出負面問題清單，建立具有普遍適用的解決方案，同時嚴格實行考核與問責，形成民營經濟促進與“僵尸”企業“出清”、民營經濟促進與企業重整和解、民營經濟促進與有效化解矛盾糾紛的有序銜接。實務中，破產案件涉及到的部門主要包括司法、財政、稅務、市場監督管理、人力資源社會保障、不動產、國資、經濟主管部門、人民銀行、銀保監等多個職能部門，新的企業破產法制度下，府院聯動機制將以這些部門為核心，以解決破產程序中的重大、疑難、復雜問題為導向，通過上下、左右、主動作為，助力破產法律制度落地。

（一）破產審查與受理

按照現行《企業破產法》或正在征求意見的《企業破產法（修訂草案）》第二條規定，企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。現行《企業破產法》第七條和正在征求意見的《企業破產法（修訂草案）》第八條規定，債務人和債權人均有權向人民法院申請破產清算。人民法院審查和受理破產申請，也是依據第二條規定進行的。但實務中，申請破產的證據要達到證明具備破產原因的目的是越來越難，除非經過了執行程序，被申請人財產已經變價清償了債務，剩余的無財產或財產無法變現且不足以清償債務，在相關主體申請下由執行法院主動將案件移送破產審查。債務人申請破產，需要有訴訟文書予以證明，有大量群體性上訪予以證明，否則存在“逃廢債”的嫌疑。債權人申請破產，由于對債務人資產負債情況不了解，無法掌握真實情況而無法提供確鑿的證據。《企業破產法（修訂草案）》，增加了破產預警機制，由專門機構對企業的運行情況進行監督，實時披露相關信息，這樣可為破產審查提供足夠的證據證明。

（二）社會穩定

社會穩定是政府追求的重要目標之一。一個企業瀕臨破產，一個很重要的指標，就是職工上訪，這幾乎是一個走向破產的風向標。事實上，我們很多上訪件，沒有引起政府的足夠重視，要么敷衍塞責，要么推卸責任，要么一拖再拖，最后釀成不可逆轉的事件。如果有履行破產工作協調機制這樣的專門機構，在破產前端，就能夠準確捕捉到破產預警信息，就能夠主動前出了解情況、掌握情況，制訂相應的策略，因企制宜化解矛盾、解決問題，不僅能夠有效避免后續上訪事件的發生，減輕政府的維穩壓力，更能夠在萌芽狀態拯救企業于水火，避免走向破產。

（三）資產處置

在當前條件下，資產處置是影響破產審限的難題。破產雖然表面上是一個企業走向滅亡，但從宏觀、從全局、從國內大市場、大循環角度來看，無疑是破產資產的再流動、再分配、再接力、再重組，無疑是新的生產力的重新嫁接。面對經濟的下行壓力，社會整體購買力下降，破產資產嚴重縮水，拍賣成交率低，府院聯動機制的建立，有助于充分利用政府平臺，從而整合公共資源，必要時由國資部門直接進行收購，以平衡當地社會經濟協調發展。同時，在資產處置過程中，存在著大量的歷史遺留問題，有些地方設立了“解決歷史遺留問題辦公室”或類似機構，但這些機構均是臨時性的，主要由土地、房管等部門的內設機構抽調而成，集中解決社會反響較大的歷史遺留問題。隨著涉及不動產權屬等歷史遺留問題復雜化、長期化存在，通過府院聯動這一專屬固定機制常態化去解決問題，對于化解歷史遺留問題、解決破產程序中的資產過戶等突出問題，將發揮積極作用。

（四）信用修復

企業破產涉及到破產企業的法定代表人、股東、董監高及相關人員的信用受損，但如何修復信用并不取決于終結破產程序或終止重整程序或重整計劃執行執行或和解協議的執行，也并不意味著程序終結或終止后中國人民銀行征信中心就會自動修復信用記錄。信用修復是一個主動的、持續的過程，不可能一蹴而就。目前，破產清算程序終結之后，由于破產企業注冊了工商營業登記，已不復存在，相關人員的法律責任雖已終結，但信用污點仍然存在，想要恢復信用，個人必須重建新的征信記錄。就重整和和解程序而言，修復稅務、工商、金融、司法執行與失信是一個比較系統而復雜的過程，僅僅依靠司法手段難以解決，往往需要通過府院聯動機制，打通法院與政府各部門的數據壁壘，實現破產信息在線推送、信用修復在線辦理。

（五）變更注銷

變更注銷，看似簡單的服務事項，其實不然。變更注銷不僅僅是工商營業執照的變更注銷。其范圍應當包括但不限于：重整期間和重整計劃執行、和解協議協商和執行過程中有可能對債務人企業進行工商和其它特種經營許可證、商標、著作權、知識產權、銀行賬戶以及海關進出口貨物收發貨人備案、出口退（免）稅備案、外匯收支名錄登記和電子口岸IC卡變更，破產企業破產資產在處置變價過程中和之后變更工商與稅務登記，破產企業終結破產程序后變更注銷工商營業登記，破產企業終結破產程序后注銷稅務登記，破產企業破產資產在處置變價過程中和之后變更不動產登記。

破產程序中，涉及主體變更注銷的責任部門主要有市場監督管理局、商標局、知識產權局、中國人民銀行、外匯局、稅務局、海關、自然資源和規劃管理局、不動產中心以及破產企業開戶銀行、供電公司、供水公司、供氣公司、移動公司等部門。涉及到基層黨組織關系轉移，還可能涉及到破產企業的原主管部門、破產企業所在地的黨委、村（居）民委員會等。

變更注銷也是破產程序中的難點與堵點。在實務中，政府行政部門依據法律、法規和相關規定辦理行政審批事務，金融銀行業、履行社會公共職能的國有企業依據法律、法規及垂直管理部門的部門規章、地方政府規章和相關規定辦理業務，有其約定俗成的規范與流程，與破產程序中辦理“變更注銷”所要求的特殊事項往往存在一定的沖突，需要履行破產工作協調機制職能的專門部門進行協調。

（六）破產預警

企業破產，是有前兆的。過去，企業出現了破產的苗頭或跡象，出現了瀕臨破產的情形，往往被忽視，當然由于制度的缺陷，并沒有任何一個主體負責監控企業的各項數據，一旦出現破產原因，并不能觸發預警機制，也并沒有相應的跟進救治措施，這也是為什么新修訂的《企業破產法》要將破產預警設置為一項重要的破產制度的原因。

破產預警是府院聯動的“前端”，旨在提前發現問題，引導企業有序退出或重整。探索構建覆蓋危困企業“前端預警+中端救治+后端保障”的全鏈條閉環服務體系，通過建立一種預警機制，設立專門的職能部門，開發預警軟件，實現金融、市場監管、稅務、人社、勞動監察、工會、公安、紀委監委、信訪等部門與法院之間的信息共享，發現企業資金鏈斷裂、連續停業、欠稅、欠薪、群體性上訪等異常經營跡象時，政府層面對可能引發區域性、系統性風險的企業，提前會商法院，研究應對方案。對于尚有挽救價值的企業，引導其通過預重整或庭外重組等方式提前介入；對于無挽救可能的，引導其快速、有序進入破產清算程序。同時，通過風險預警機制監測，掌握大量的信息，在后續企業破產程序中，深度與法院聯動，協助法院和管理人核實職工債權，解決欠薪、社保欠費等問題，必要時動用欠薪保障基金或失業保險金，預防群體性事件。公安、信訪等部門與法院共同制定應急預案，應對可能出現的債權人集會、職工上訪等突發情況，確保審判秩序和社會穩定。另外，通過預警機制的提前介入，為政府后續招商引資，實現破產企業資產價值最大化，維護當地存量資產，引入新的投資，穩定就業和納稅，也能發揮積極作用。

府院聯動機制是中國在獨特的政治體制和法治環境下，為應對復雜治理挑戰而探索出的一條實踐性路徑。它反映了行政與司法兩大系統在堅持各自職權獨立性的前提下，為實現共同治理目標而進行的必要且深刻的互動與調適。府院聯動的本質是“市場失靈領域政府補位，司法主導下行政協同”。其目標是構建一個“法院主導審理程序、政府協調社會事務、管理人負責具體操作、各方主體積極參與”的破產工作大格局。成功的府院聯動能夠有效降低破產成本、提高破產效率、保障社會公平正義，是優化法治化營商環境的至關重要的舉措。需要注意的是，府院聯動必須堅守“法治化、市場化”原則，政府的作用是“協調”與“服務”，而不是“干預”司法，要避免出現地方保護主義或行政權力不當介入司法裁判的情況。自2025年5月20日起施行的《民營經濟促進法》，該法除了對民營經濟及其經營者自身提出的“規范經營”之外，大篇幅對國家機關及其有關部門的職能作了具體要求，并上升到法定職責范疇。結合即地出臺的新的《企業破產法》明確要求建立破產工作協調機制，可見在持續多年的全球經濟停滯前提條件下，新法的預防、救治在企業破產前、破產中和破產后，建立了一整套具有系統性的配套制度，我們相信府院協調機制在圍繞民營經濟的“立”與“破”、“興”與“衰”、“存”與“亡”的發展進程中所應起到的巨大作用。

公號責編：邱宇婷

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