中國破產(chǎn)法論壇 作者：薄燕娜
來源：中國破產(chǎn)法論壇（ID:bjbankruptcylaw）
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2025年10月25日-26日，第十六屆中國破產(chǎn)法論壇在北京友誼賓館成功舉辦，1500余位嘉賓與會研討。本屆論壇由中國人民大學(xué)法學(xué)院、中國人民大學(xué)破產(chǎn)法研究中心、北京市破產(chǎn)法學(xué)會、北京破產(chǎn)法庭共同主辦，論壇主題聚焦“深化破產(chǎn)制度改革·完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度”，最高人民法院審判委員會副部級專職委員、二級大法官劉貴祥應(yīng)邀出席開幕式并發(fā)表主旨演講。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、破產(chǎn)法研究中心主任、中國破產(chǎn)法論壇組委會主任王欣新教授，中國人民大學(xué)法學(xué)院黨委書記沃曉靜，北京市法學(xué)會黨組書記、專職副會長郭旭升，北京市第一中級人民法院黨組書記、院長馬強，北京金融法院黨組書記、院長張雯，北京市高級人民法院審判委員會專職委員單國鈞先后在開幕式發(fā)表致辭。下面為您推送的是中國政法大學(xué)教授薄燕娜在分論壇研討環(huán)節(jié)發(fā)表的題為“《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂背景下我國保險公司破產(chǎn)保護的觀念確立與規(guī)則重構(gòu)”的演講文字實錄，由秘書處根據(jù)薄燕娜教授的發(fā)言稿整理并經(jīng)審定，特此說明并致謝。
《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂背景下我國保險公司破產(chǎn)保護的觀念確立與規(guī)則重構(gòu)
中國政法大學(xué)教授 薄燕娜
2025年10月25日
今天我發(fā)言的內(nèi)容是近期所開展的一項課題研究成果結(jié)論的一部分，我將從保險公司破產(chǎn)保護立法觀念的確立、保險公司破產(chǎn)保護特別法的制定、保險公司破產(chǎn)保護行政程序與司法程序的轉(zhuǎn)化三個方面展開。為什么會提出保險公司破產(chǎn)保護這一立法觀念？當(dāng)金融機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營危機時，為實現(xiàn)金融機構(gòu)風(fēng)險處置目標的考量，通常不會立即采取使其退出市場這種極端的做法，金融機構(gòu)破產(chǎn)一定是窮盡所有可能的保護措施后的審慎決策。而現(xiàn)代破產(chǎn)法強調(diào)拯救的價值，市場主體的退出制度是以實施市場主體保護為前提的退出制度，只有對于喪失經(jīng)營價值和再生無望的企業(yè)，才需要及時通過破產(chǎn)清算程序?qū)崿F(xiàn)市場出清。《企業(yè)破產(chǎn)法》（修訂草案）正是貫徹現(xiàn)代破產(chǎn)法理念，于第1條開宗明義，破產(chǎn)具有債務(wù)清理、市場治理與風(fēng)險防控等功能，破產(chǎn)法成為防范化解處置重大風(fēng)險的制度工具，并于專章規(guī)定了金融機構(gòu)破產(chǎn)。因此，保險公司風(fēng)險處置與市場退出制度本質(zhì)上是保險公司破產(chǎn)保護的制度。
確立保險公司破產(chǎn)保護立法觀念，維系保險公司償債能力是保險公司破產(chǎn)保護的基本要求。維系保險公司償債能力的內(nèi)涵是什么？持續(xù)營業(yè)的必要性是金融機構(gòu)破產(chǎn)處置的特征之一，但是持續(xù)營業(yè)的必要性不意味著保險公司主體存續(xù)的必然性。只有維持企業(yè)的運營價值，吸引戰(zhàn)略投資人注資，保險公司持續(xù)營業(yè)才成為可能。維系保險公司的償債能力，繼續(xù)履行存量保單的支付義務(wù)，是實現(xiàn)保險公司風(fēng)險處置目標的必然要求。那么，維系保險公司償債能力的方式有哪些？其一，遏制退保擠兌行為，如日本《保險業(yè)法》中規(guī)定有早期解約扣除制度；其二，最大限度地利用保險公司現(xiàn)有資產(chǎn)清償存量保單債權(quán)，如歐盟《保險業(yè)恢復(fù)與處置指令》（IRRD）中規(guī)定有營業(yè)終止工具（The Solvent Run-off Tool）。
確立保險公司破產(chǎn)保護立法觀念，實現(xiàn)保單持有人權(quán)益是保險公司破產(chǎn)保護的首要目標。保險合同存續(xù)與履行取決于保險公司營業(yè)可否持續(xù)，其首要之務(wù)就是解決保險公司風(fēng)險處置資金不足的問題，保險合同變更成為解決風(fēng)險處置資金不足的因應(yīng)措施。從域外經(jīng)驗看，保險合同變更是通過“時間換空間”的方式保障保單持有人的長期權(quán)益，最終惠及利益相關(guān)者。其次，在行業(yè)基金的救助中明確保單債權(quán)的有限清償，即行業(yè)基金救助中的限額賠付。
盡管《企業(yè)破產(chǎn)法》專章規(guī)定了金融機構(gòu)破產(chǎn)，但是出臺保險公司破產(chǎn)保護專門立法仍具有必要性。我國初步建立起多層次的保險公司破產(chǎn)保護機制與全流程監(jiān)管框架，為防范、化解保險公司風(fēng)險，從微觀層面解決保險公司風(fēng)險問題提供了基本的處置方案。但是，保險公司破產(chǎn)保護法律體系缺乏頂層制度設(shè)計，又呈現(xiàn)出碎片化特征，既有法律規(guī)范效力不足、規(guī)則不明、適用性不強。從保險公司風(fēng)險處置實踐看，缺乏統(tǒng)一的處置規(guī)則與程序性細則，處理方式依賴于“一司一策”的監(jiān)管智慧，風(fēng)險處置的不確定性較大，暴露出法律規(guī)制的闕如。雖然《金融穩(wěn)定法》（草案）、《企業(yè)破產(chǎn)法》（修訂草案）的出臺呈現(xiàn)了金融機構(gòu)破產(chǎn)保護體系化立法的重要性，但是不同類型金融機構(gòu)破產(chǎn)保護機制在監(jiān)管指標體系、處置措施及適用條件等方面仍然存在差異性，應(yīng)制定以《保險法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《金融穩(wěn)定法》為上位法、以行政法律法規(guī)為原則性，以相關(guān)部門規(guī)章與規(guī)范性文件為補充法，與相關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)保護制度相協(xié)調(diào)的保險公司破產(chǎn)保護的專門立法。
保險公司破產(chǎn)保護特別法之特殊性，其一為調(diào)整范圍的特殊性，高風(fēng)險保險公司常態(tài)化的處置規(guī)則與特殊時期系統(tǒng)重要性保險公司特別處置規(guī)則，以及保險公司、保險集團（控股）公司、外國保險公司、再保險公司等一并納入特別法的處置程序之中。其二，為處置規(guī)則的特殊性。為實現(xiàn)保險公司風(fēng)險處置目標，應(yīng)當(dāng)突破一般法規(guī)則而設(shè)定特殊的處置規(guī)則。其三，在立法體例上，《企業(yè)破產(chǎn)法》是金融機構(gòu)市場退出基本法；《金融穩(wěn)定法》提供了金融穩(wěn)定法律制度的頂層制度設(shè)計。保險公司破產(chǎn)保護特別法面向保險公司提供全流程全覆蓋的防范、化解、處置風(fēng)險的具體化方案。特別法的效力位階宜為行政法規(guī)。
有關(guān)保險公司破產(chǎn)保護的行政程序與司法程序，存在兩種程序如何銜接的討論。雖然主張行政程序與司法程序應(yīng)否銜接的觀點并不一致，但是構(gòu)建一體化的保險公司破產(chǎn)保護機制與體系化的破產(chǎn)保護規(guī)則的結(jié)論卻殊途同歸。行政處置程序前置于司法破產(chǎn)程序在我國具有現(xiàn)實意義，《企業(yè)破產(chǎn)法》（修訂草案）第193條明確金融機構(gòu)破產(chǎn)程序的啟動受制于前置審批程序，為金融監(jiān)管部門采取前置行政措施預(yù)留空間。從域外法的經(jīng)驗看，保險公司破產(chǎn)保護程序是不同法域語境下基于路徑依賴所作出的制度選擇，并無更多討論的余地。因此，探討保險公司破產(chǎn)保護行政程序與司法程序的轉(zhuǎn)化更為重要。適用監(jiān)管性標準啟動保險公司風(fēng)險處置并采取更加靈活的處置方式、豐富處置工具的供給，行政監(jiān)管機構(gòu)擁有更大的主動權(quán)和專業(yè)性，靈活便捷的行政程序，能夠及時有效地應(yīng)對保險公司風(fēng)險處置的要求。適時轉(zhuǎn)入司法破產(chǎn)程序，一方面，保險公司不存在大量資金被掏空、嚴重資不抵債的情形時，可選擇適用破產(chǎn)重整程序。在未動用公共資金、未出現(xiàn)風(fēng)險外溢情形下可有效化解風(fēng)險；另一方面，當(dāng)采取行政處置措施不能及時有效地化解風(fēng)險時，可考慮及時轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算程序。確保存量保單支付義務(wù)，實現(xiàn)保險合同的存續(xù)。把握程序轉(zhuǎn)化時機的標準有：其一，及時有效原則。能夠及時有效地化解風(fēng)險是風(fēng)險處置的重要法則。其二，“不得比清算更不利于債權(quán)人”原則。為債權(quán)人提供清償，以使其至少獲得與清算相同之賠償。以《企業(yè)破產(chǎn)法》為上位法，依據(jù)保險公司破產(chǎn)保護特別法之規(guī)定，按照行政與司法分立、制衡的法治構(gòu)造，行政機關(guān)與司法機關(guān)各司其職形成處置合力，行政處置程序與司法破產(chǎn)程序之間相互協(xié)同，從而實現(xiàn)對保險公司的破產(chǎn)保護。
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