中證鵬元評級 作者：高慧珂
來源：中證鵬元評級
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2025年國標體系落地后，各省市公共數據授權運營模式以整體授權為主，輔以分領域+依場景授權，兼顧統一管理與靈活應用。實踐中，采用整體授權模式的地區中，多采用分級授權（一級運營機構+二級開發機構）方式，將資源開發利用分為兩個階段。一級開發階段采用整體授權模式授權給運營機構，以實現高效、統一管理。二級開發階段由一級運營主體按照準入條件選擇，通過分領域授權模式或依場景授權模式引入更豐富多元的參與主體。
地方國企參與路徑有二：其一，整體授權/一級授權運營機構，可以比喻為公共數據授權運營的“鏈主”。當前整體授權/一級授權運營機構以各地國資數據集團為主。對于尚未確定當地公共數據授權運營機構，或尚未組建市級數據集團的地級市來說，有意愿、能力的地方國企可以積極參與組建數據公司，并爭取獲得當地公共數據整體授權運營資格，可以與專業數據服務商合作組建，有助于補齊數據治理與產品開發能力。但是，絕大多數地區公共數據整體授權/一級授權運營機構僅1家，獲得難度較大，也有部分地區（如山東省的濟南、濱州等地）整體授權運營機構為多家。其二，公共數據二級開發機構，二級開發機構通常由一級運營機構在實施機構的指導下分領域或分場景按條件遴選，通常是地方國企、科技型企業、數據商等類型的機構。對于地方國企而言，可以更加積極爭取自身業務領域公共二級開發機構資格。對于區縣級不設本級一級運營主體的，區縣級地方國企也可以積極爭取市級公共數據二級開發機構資格。
地方國企參與公共數據授權運營的意義主要在于：首先，釋放公共數據“乘數效應”，給數字經濟“加杠桿”。其次，公共數據產品交易收益可以成為地方財政非稅收入新渠道，反哺數據要素生態建設。最后，對地方國企自身而言，提升數據治理能力，探索數據要素市場化藍海中新賽道。關于入表，此前有部分企業將基于授權的公共數據加工形成的數據產品入表，但是需要注意的是，2025年12月24日，財政部、國務院國資委、金融監管總局、證監會四部門聯合印發《關于嚴格執行企業會計準則 切實做好企業2025年年報工作的通知》（財會〔2025〕33號），該通知將“數據資源入表”被列為重點關注領域，此后基于授權運營的公共數據加工形成的數據產品能否入表需要更加謹慎。尤其應關注的是，授權運營企業通常不享有數據“所有權”，而是數據使用權和經營權，能否滿足“擁有或控制”的資產確認條件。
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一、公共數據及其授權運營機制
根據《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等政策，公共數據是各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的數據。2024年-2025年，公共數據開發利用“1+3”體系落地（即《關于加快公共數據資源開發利用的意見》、《公共數據資源登記管理暫行辦法》、《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》、《關于建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》），根據政策，公共數據有三種利用方式：共享、開放、授權運營。對于公共數據授權運營，2024年之前，部分地方探索先行，“1+3”體系落地后，各地依照國標全面落地，并完善相關制度。根據國家數據局發布的《數字中國發展報告（2025 年）》，全國已有25個省（自治區、直轄市）實質性開展授權運營，累計發布四批次共100個公共數據“跑起來”示范場景。
公共數據授權運營模式包括整體授權、分領域授權或依場景授權。整體授權有助于對授權運營機構進行監管，且有利于跨部門公共數據資源融合全面開發；分領域授權按行業授權給行業內的運營機構，由更熟悉行業環境的機構進行數據的深度開發；依場景授權面向具體應用場景數據開發。2025年國標體系落地后，各省市公共數據授權運營模式以整體授權為主，輔以分領域+依場景授權，兼顧統一管理與靈活應用。以溫州市公共數據授權運營模式的變遷為例，2023年9月溫州市人民政府印發《溫州市公共數據授權運營管理細則（試行）》，明確授權方式為：堅持“無場景不授權”，結合具體應用場景確定授權運營領域與授權運營單位，即依場景授權模式。2025年上半年，溫州市審計局在市本級預算執行和決算草案編制情況審計中，重點關注數據資產管理試點開展情況，發現因授權運營模式探索不到位，存在市級公共數據授權運營數據錯配、落地運用有限等問題，該審計意見推進溫州市公共數據授權運營模式升級。2025年10月，溫州市數據局、溫州市人工智能局聯合印發《溫州市公共數據資源整體授權運營實施方案》，明確溫州市公共數據資源授權運營模式變更為“管住一級、放活二級”的整體授權模式，一級運營機構對授權范圍內的數據開展清洗、轉換和關聯等治理工作，形成可供二級開發機構用于場景建設的數據產品，二級開發機構基于特定應用場景與一級運營機構建立合作關系，簽訂場景合作協議，對一級運營機構交付的公共數據產品和服務進行增值開發，并依照合作協議和相關規定，接受一級運營機構監管管理。
實踐中，采用整體授權模式的地區中，多采用類似當前溫州模式的整體授權（分級授權）（一級運營機構+二級開發機構）方式，將資源開發利用分為兩個階段，例如江蘇、福建、安徽、河南等地。這一模式下，一級開發階段采用整體授權模式授權給運營機構，以實現高效、統一管理，二級開發階段由一級運營主體按照準入條件選擇，通過分領域授權模式或依場景授權模式引入更豐富多元的參與主體。例如，溫州市數據安全服務有限公司（溫州數據集團下屬）為溫州市公共數據整體授權運營機構，與相關領域的二級開發機構合作負責各自領域的公共數據二級開發，金融領域的二級開發機構為溫州市大數據運營有限公司，社交交友領域的二級開發機構為浙江眾成科技有限公司，交通運輸領域的二級開發機構為金潤國交數據科技（溫州）有限公司。
二、 地方國企參與公共數據授權運營的途徑
由于目前多數地區公共數據授權采用整體授權（分級授權）的模式，故本文以該模式為例來探討地方國企如何參與其中。
（一）公共數據整體授權/一級授權運營機構
整體授權/一級授權運營機構可以比喻為公共數據授權運營的“鏈主”，具體職責多為：承擔授權運營平臺開發建設、日常運營、運行維護；遵循“原始數據不出域、數據可用不可見”的原則在授權運營管理平臺內對授權運營的公共數據進行加工處理，形成初級數據產品和服務，部分數據產品和服務進入市場流通交易，部分提供給二級開發機構進行再開發（不得直接或間接參與授權范圍內已交付的公共數據產品和服務再開發）；二級開發主體的選擇與管理等。一級運營機構可以獲得公共數據授權運營收益，收入按照“補償成本、合理盈利”的原則核定最高準許收入。
當前公共數據整體授權/一級授權運營機構以各地國資數據集團為主。2021年以來，各地通過新設成立、整合重組等方式成立地方數據集團，公共數據授權運營普遍是各地數據集團的業務之一。根據上海數據研究院發布的《全國數據集團發展藍皮書2025》，截至2025年9月，全國已組建29家省級數據集團（除西藏外實現全覆蓋）和187家市級數據集團（覆蓋率達64%），其中，東北、西部市級數據集團覆蓋率較低。對于尚未確定當地公共數據授權運營機構，或尚未組建市級數據集團的地級市來說，有意愿、能力的地方國企可以積極參與組建數據公司，并爭取獲得當地公共數據整體授權運營資格，可以與專業數據服務商合作組建，有助于補齊數據治理與產品開發能力。絕大多數地區公共數據整體授權/一級授權運營機構僅1家，因此地方國企獲得一級授權運營身份的難度較大，也有部分地區（如山東省的濟南、濱州等地）整體授權運營機構為多家。
一級授權運營機構按照當地《公共數據資源授權運營實施方案》等政策以公開招標、邀請招標、談判等公平競爭方式依法確定，遴選公告中會列明授權運營模式、申報條件，授權運營期限、遴選方式與程序等。對于授權運營機構的要求通常包含基礎資質要求和技術安全要求兩個方面，以巴中市為例，對授權運營機構的要求如下：1）具備良好的財務狀況及信用記錄。具備持續開展公共數據運營、平臺運維、技術研發、安全保障的足額自有資金或穩定投融資渠道，能夠保障授權運營全周期人員、設備、技術、應急處置等各項成本支出，具備抵御運營風險的資金實力。近3年在“信用中國網站”“中國政府采購網”“國家企業信用信息公示系統”無異常記錄，法定代表人無失信記錄。2）具備支撐授權運營的場地與技術能力。具備支撐授權運營的固定場所和能滿足運營需求的軟硬件設施。具備與授權運營規模相匹配的專業技術團隊，團隊項目負責人、技術負責人具有全國計算機技術與軟件專業技術資格（水平）考試信息系統項目管理師證書或信息化、大數據領域相關高級工程師職稱，其他人員具有3年以上數據技術領域工作經驗。3）具備成熟的安全保障能力。近3年無網絡安全、數據安全事件和個人信息保護違法記錄。具備數據脫敏、訪問控制、日志審計等安全技術工具與方案，擁有符合國家標準的安全防護體系。授權運營平臺須按照網絡安全等級保護2.0標準達到第三級保護要求，完成等保備案及每年度等保測評。4）具備較強的數據治理、技術開發、安全保障和運營管理能力。5．符合法律法規和上級有關文件中關于運營機構的其他要求。
對于區縣級而言，目前多數地區公共數據授權運營統籌到省、設區市兩級，區縣級不設本級一級運營主體，如《江蘇省公共數據授權運營管理暫行辦法》中明確“省、設區的市人民政府授權本級數據主管部門試點確定本級運營主體”，但是根據公開資料湖北省、河北省部分區縣級設本級一級運營主體，如湖北大治市陽新縣、河北保定市望都縣和高陽縣等。
（二）公共數據二級開發機構
公共數據二級開發機構通常由一級運營機構在實施機構的指導下分領域或分場景按條件遴選。以江蘇省揚州市為例，二級開發主體應滿足以下要求：1）經營狀況良好，單位及其法定代表人無重大違法記錄，未被列入失信被執行人名單，單位未發生過重大數據安全事件；2）具備滿足公共數據授權開發所需的辦公條件、專業團隊和技術能力，包括但不限于技術、運營、管理人員等；3）具有數據安全負責人和管理部門，具有公共數據授權開發內部管理和安全保障制度；4）具備接入電子政務外網的環境和條件，具備對公共數據獲取、管理和應用的軟硬件環境；5）具有符合網絡安全和商用密碼等評估要求的運營資質和運維經驗；6）市數據主管部門會同相關單位研究確定的其他條件。二級開發主體遴選流程：1）一級運營主體發布公共數據授權開發公告，明確二級開發主體申報條件等內容；2）授權開發申請單位在規定時間內向一級運營主體提交申請；3）一級運營主體對授權開發申請單位進行資格審查，組織專家組進行綜合評審，評審結果應及時向社會公開；4）在確定二級開發主體后，由一級運營主體與二級開發主體簽訂授權協議，簽訂協議后由授權二級開發主體開展開發工作。
二級開發機構拿一級運營機構交付的數據產品，再加上自有數據做具體分領域或分場景的數據資源再開發后向社會提供。二級開發機構通常是地方國企、科技型企業、數據商等類型的機構。對于地方國企而言，如前文所述多數地區整體授權/一級授權運營機構具有唯一性，爭取難度較大，因此可以更加積極爭取自身業務領域公共二級開發機構資格。對于區縣級不設本級一級運營主體的，區縣級地方國企也可以積極爭取市級公共數據二級開發機構資格。
案例一：南京市公共數據授權運營采用整體授權（分級授權）模式，一級運營主體為南京市大數據集團有限公司，二級開發主體按領域（如金融、醫療、城市治理等）公開征集，截至2026年9月16日，共征集金融領域開發主體19家；醫療領域開發主體8家；城市治理領域開發主體24家。其中，南京浦口城鄉建設集團有限公司和南京城建城市運營集團有限公司獲得金融領域級開發主體資質，南京浦口交通建設集團有限公司獲得城市治理領域二級開發主體資質。截至目前，南京城建城市運營集團有限公司已完成江蘇省工程建設項目信息查詢、工程勘察資質查詢等數字產品，南京浦口城鄉建設集團有限公司已完成檢測機構備案證書產品和建設工程質量檢測機構資質證書信息查詢兩款數字產品。
案例二：2026年8月，黃石市本級及大冶市、陽新縣公共數據資源授權運營機構——黃石市國投數字產業集團有限公司、湖北鄂東數字集團有限公司、陽新縣城市數字產業有限公司開展了黃石市公共數據資源授權運營數據產品開發商招募工作，招募領域為金融服務、醫療健康、城市治理、低空經濟、人工智能、交通運輸、建筑工程等，根據招募結果，27家機構入選，其中入選的黃石全域低空經濟發展有限公司（低空經濟領域）、黃石市東楚優材供應鏈有限公司（建材領域）是黃石產投控股集團有限公司分別于2025年投資設立的一級子公司和二級子公司，黃石市智行路安技術有限公司（交通領域）是2026年地方國資（黃石國投數字集團、黃石東楚交投建材）+頭部技術企業共同出資設立。
三、 地方國企參與公共數據授權運營的意義
首先，釋放公共數據“乘數效應”，給數字經濟“加杠桿”。公共數據作為數字經濟時代的核心生產要素，其規范、安全、高效的運營對于推動城市治理現代化、賦能產業轉型升級、提升民生服務水平具有至關重要的作用。地方國企經授權后，對公共數據進行清洗、治理、加工，把“沉睡數據”變成有價值的數據資源，在金融、醫療、交通、政務等重點領域推動數據跨行業復用，以企業信用評價、商保核賠、智慧出行、核驗服務等場景為切口，用公共數據給數字經濟“加杠桿”。例如，南京市鼓樓高新科技發展集團有限公司開發的三款公共數據產品：區域高血壓人群體檢數據集、區域糖尿病人群體檢數據集、區域人群健康檔案數據集，三款公共數據產品可為醫學研究、公共衛生決策、疾病預防控制、個性化健康管理服務、保險輔助決策等場景提供有力支撐，激發疾病預防、科研創新和公共治理的“乘數效應”。
其次，公共數據產品交易收益可以成為地方財政非稅收入新渠道，反哺數據要素生態建設。公共數據產品交易金額中，扣除數源單位數據治理費、運營服務費、加工開發成本等之后，剩余收益按非稅收入繳入國庫，實現“公共數據→產品→交易→財政→反哺數據要素生態建設”閉環。例如，2026年3月26日，衡水市首筆公共數據產品——“衡水教資核驗場景服務”（教育部門/政務側持有的教資基礎信息，經脫敏脫密、加工治理，做成數據產品）完成交易，成交額為9.75萬元，扣除運營服務費后，公共數據收益以非稅收入繳入國庫。
最后，對地方國企自身而言，提升數據治理能力，探索數據要素市場化藍海中新賽道。通過參與數據授權運營，提升自身數據治理、數據產品化和場景培育能力，培育新的增長曲線，探索數據要素市場化藍海中新賽道。例如，前文提到的南京城建城市運營集團有限公司，是南京市城市建設投資控股（集團）有限責任公司旗下以“打造數據價值的創造者和數據資產綜合運營商”為目標的子公司，獲得南京市金融領域公共數據授權運營二級開發主體，開發形成公共數據產品，構建起體系化的數據運營服務能力。
關于入表，此前有部分企業將基于授權的公共數據加工形成的數據產品入表，例如，濟南財金數字科技有限公司（簡稱“財金數科”）（成立于2023年，由濟南財金投資控股集團有限公司100%控股）是濟南市公共數據授權機構之一，財金數科利用大數據、區塊鏈、人工智能等前沿技術，對濟南市公共數據進行了質量探查與數據挖掘分析，通過選取濟南市企業公積金、醫保、社保等核心數據進行深度清洗、脫敏加工及結構化處理，成功打造具備市場應用價值的標準化數據產品——“濟南市小微企業職工保障性待遇評價數據集”。該數據集基于金融信用評價體系對數據進行深度加工，從時間、行業等多個維度，對小微企業繳納的連續性、波動性以及增長性進行全方位分析，精準刻畫企業經營狀況和信用水平，為金融機構營銷獲客提供有力的數據支撐，同時，還可為金融機構判斷小微企業經營情況、貸中監管提供關鍵指標支撐，助力金融機構精準決策，降低風險，讓更多小微企業獲得更加便捷、優質的金融服務。該數據產品2025年初實現入表。但是需要注意的是，2025年12月24日，財政部、國務院國資委、金融監管總局、證監會四部門聯合印發《關于嚴格執行企業會計準則切實做好企業2025年年報工作的通知》（財會〔2025〕33號），該通知將“數據資源入表”被列為重點關注領域，此后基于授權運營的公共數據加工形成的數據產品能否入表需要更加謹慎。尤其應關注的是，授權運營企業通常不享有數據“所有權”，而是數據使用權和經營權，能否滿足“擁有或控制”的資產確認條件。
作者 I 高慧珂
部門 I 中證鵬元 研究發展部
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