作者：克而瑞研究中心

來源：克而瑞地產(chǎn)研究

2026年8月18日，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈住房公積金管理條例〉的決定》，自2026年9月20日起施行。本次修訂共20條，涉及提取范圍、覆蓋群體、全國互認(rèn)、投資運用、風(fēng)險約束與增值收益用途。

我們的判斷是：這次修訂不是一次普通的政策放寬，而是公積金制度從"增量時代支持買房"向"存量時代服務(wù)住房生活"轉(zhuǎn)型的立法確認(rèn)。法律修訂背后是國家意志與社會發(fā)展的對齊和引領(lǐng)。公積金管理條例修訂的實質(zhì)，不是讓更多人買得起房，而是讓規(guī)模越來越大的住房公積金資金，能夠進(jìn)入更廣泛的住房消費場景。

主要有三個研究邏輯：

第一，條例三次修訂與中國住房制度演進(jìn)的四個階段相對應(yīng)：1999年建立制度、2002年規(guī)范制度、2019年提高行政效率，以及2026年重構(gòu)制度與住房發(fā)展新階段的適配關(guān)系。

第二，本次修改最大的變化不是某一條提取政策，而是公積金"住房屬性"的外延擴大：從"買房、貸款"擴展到"買房＋租房＋裝修＋物業(yè)＋更新＋保障"。

第三，本次修訂對房地產(chǎn)的意義，不是重新制造一個增量購房周期，而是讓10萬億級住房公積金資金更深地進(jìn)入居民住房消費和存量住房市場。

01

公積金在住房制度中的坐標(biāo)

住房公積金是中國住房制度中最獨特的一項安排。它不是銀行信貸，不是社會保障基金，也不是財政補貼，而是由單位和職工共同繳存、定向用于住房的強制儲蓄。

它的制度特征可以概括為四句話：

強制儲蓄：城鎮(zhèn)單位及職工原則上必須繳存；低息貸款：公積金貸款長期低于商業(yè)性個人住房貸款利率；地方資金池：資金由設(shè)區(qū)城市公積金管理中心封閉管理；財政外循環(huán)：不進(jìn)入一般公共預(yù)算，但增值收益部分用于住房保障。

與新加坡中央公積金相比，中國公積金更強調(diào)"住房定向"；與德國住房儲蓄相比，中國公積金更強調(diào)"強制性"和"規(guī)模性"；與日本政策性住房金融相比，中國公積金又疊加了單位繳存和個人賬戶屬性。

正因如此，公積金制度的每一次調(diào)整，都不能只看金融效率，還要看它在住房分配、住房保障和居民消費中承擔(dān)的功能。

02

四次文本、三次修訂——制度功能如何一步步改變

簡單回顧公積金制度建立及修訂歷程：

表：住房公積金制度建立及修訂情況

數(shù)據(jù)來源：克而瑞研究中心收集整理。

1999年：建立制度

首版條例把分散的地方試點統(tǒng)一為全國性制度框架，明確了住房公積金是"長期住房儲金"，規(guī)定了繳存、提取、貸款、監(jiān)督和罰則。當(dāng)時的制度重點是解決"住房資金從哪來"：在住房市場化初期，需要一種可持續(xù)的、帶強制性的資金積累機制，為職工購房和單位住房建設(shè)提供資金來源。

2002年：規(guī)范制度

2002年修訂解決的是治理和資金安全問題：

決策機構(gòu)由"住房委員會"改為"住房公積金管理委員會"，成員中政府及部門代表、工會和職工代表、單位代表各占1/3，主任由具有社會公信力的人士擔(dān)任；

明確縣（市）不設(shè)公積金管理中心，中心是直屬城市政府的不以營利為目的的獨立事業(yè)單位；

繳存主體擴展到民辦非企業(yè)單位和社會團(tuán)體；

刪除"戶口遷出市、縣"即全額提取的規(guī)定；

強化挪用住房公積金的刑事責(zé)任和行政責(zé)任。

這次修訂的背景，是公積金快速歸集之后，管理分散、挪用風(fēng)險上升。制度需要從"能收錢"轉(zhuǎn)向"管好錢"。

2019年：提高行政效率

2019年修訂屬于《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》的一部分，主要解決行政效率問題。

核心變化是：單位繳存登記和職工賬戶設(shè)立，從"先到公積金中心登記審核，再持審核文件到受委托銀行辦理"的兩步流程，簡化為"向公積金中心辦理登記后直接辦理賬戶設(shè)立"。

這不是制度功能的大修，而是放管服改革在公積金領(lǐng)域的具體落地。它說明：2002年形成的治理框架此后長期穩(wěn)定，真正缺的不是治理，而是與新時代需求匹配的功能擴展。

2026年：重構(gòu)制度功能

2026年修訂第一次系統(tǒng)回應(yīng)了存量時代的問題：住房需求從"有沒有"轉(zhuǎn)向"好不好"，住房消費從"買房"擴展到"租房、裝修、物業(yè)、更新、維護(hù)"。

因此，2026年的關(guān)鍵詞不是"規(guī)范"，而是"適配"：讓公積金制度適配新的住房發(fā)展階段。

03

本次修訂的六個機制

把20條修改歸納為六個問題：

能不能用：從"購房專用"到"住房消費"

原條例第五條規(guī)定，住房公積金"應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房"。2026年修改為"應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定提取和使用，任何單位和個人不得挪作他用"。

這意味著條例第五條不再以“購買、建造、翻建、大修自住住房”對公積金總體用途進(jìn)行概括性表述，而是將具體使用邊界更多交由條例規(guī)定的提取和使用情形確定。與此同時，第二十四條新增裝修自住住房、支付物業(yè)費以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他住房消費情形，公積金的實際使用邊界由傳統(tǒng)購房相關(guān)場景進(jìn)一步向住房消費和住房維護(hù)場景延伸。

誰能用：靈活就業(yè)進(jìn)入制度

新增第四十九條規(guī)定，個體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員，可以自愿繳存住房公積金，并按照規(guī)定享受政策支持。

這改變了公積金"單位強制繳存＋在職職工"的單一入口。平臺經(jīng)濟和新就業(yè)形態(tài)擴大了"有住房需求但無單位繳存"的群體，自愿繳存是制度覆蓋從"單位人"走向"社會人"的關(guān)鍵一步。

在哪里用：打破信息壁壘，松動地方池

新增第三十一條要求：實現(xiàn)繳存記錄全國互信互認(rèn)，推動轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地貸款便捷高效辦理。

公積金長期以城市為單位封閉管理，跨城就業(yè)的繳存記錄互認(rèn)難、轉(zhuǎn)移接續(xù)慢、異地貸款門檻高。全國互認(rèn)不只是一個服務(wù)效率問題，它意味著制度正在從"地方封閉資金池"走向"全國性住房金融基礎(chǔ)設(shè)施"。

錢如何運作：政策性金融債打開運用空間

第二十八條將"可以將住房公積金用于購買國債"修改為"可以購買國債和政策性金融債"。

截至2024年末，全國公積金繳存余額已達(dá)109252.79億元。大規(guī)模余額需要兼顧安全、流動性和收益，單一國債渠道過于狹窄。政策性金融債的引入，是在安全和效率之間尋找新的平衡。

怎么保證安全：信用約束對沖放寬風(fēng)險

提取放寬必然帶來套利空間。本次修訂同步強化了兩道防線：

?新增第三十八條：公共信用信息納入全國信用信息共享平臺；

?新增第四十一條：違法提取者3年內(nèi)不得提取或使用公積金貸款，騙取貸款者5年內(nèi)不得提取或使用公積金貸款；

?單位不辦理繳存登記或不為職工設(shè)賬戶的罰款，從1萬至5萬元提高到5萬至30萬元。

這表明"放寬"和"嚴(yán)管"是同一個制度邏輯的兩面。

最終服務(wù)誰：增值收益轉(zhuǎn)向住房保障

第二十九條將增值收益用途，從"風(fēng)險準(zhǔn)備金、管理費用、廉租住房補充資金"，擴展至公共租賃住房建設(shè)籌集運維、房屋全生命周期安全管理等住房領(lǐng)域公共支出。

這意味著公積金不僅服務(wù)繳存人，也越來越多地服務(wù)整個住房保障體系和房屋安全治理。

04

十年資金流檢驗：公積金是否已經(jīng)"存量時代化"

先看數(shù)據(jù)：

表：2015-2024年全國公積金繳存情況

數(shù)據(jù)來源：《中國房地產(chǎn)年鑒》《全國住房公積金年度報告》2015—2024年。

表：2015-2024年公積金貸款情況及資金運用結(jié)構(gòu)

注：2015年"房貸市場占有率"與2016年起統(tǒng)計口徑有調(diào)整，不可直接同比。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，克而瑞研究中心整理

關(guān)鍵讀數(shù)：

第一，規(guī)模仍在增長。繳存額從2015年1.45萬億增至2024年3.63萬億，年化增速約10.7%；提取額從1.10萬億增至2.77萬億，年化增速約10.8%。

第二，提取率出現(xiàn)兩次低點。2017年67.98%、2022年66.90%，2023年跳升至76.55%，2024年維持在76.15%。在房地產(chǎn)市場調(diào)整背景下，公積金的"可使用性"正在成為影響資金使用效率的重要變量。

第三，租房提取快速放量。2020年1188.51億元、1226.42萬人，2024年2720.57億元、2257.44萬人，金額四年增長約1.29倍。

第四，加裝電梯等自住住房改造提取從"樣本量級"進(jìn)入"放量初期"。2020年支持0.51萬人提取2.11億元，2022年1.07萬人提取5.01億元，2024年6.53萬人提取20.43億元。

第五，貸款權(quán)重下降。個貸率從2016年88.84%降至2024年73.86%，說明貸款在資金池中的運用占比持續(xù)走低；市場占有率從2020年15.27%回升至2024年17.64%，但仍低于2015年口徑下的22.70%。

10.93萬億余額到底處于什么狀態(tài)

2024年末繳存余額109252.79億元。其中：個人住房貸款余額80698.66億元，占繳存余額的73.86%；其余為結(jié)余資金、國債、政策性金融債及其他資產(chǎn)；2020—2023年增值收益率約1.49%—1.63%，資金收益壓力長期存在。

也就是說，公積金不只是"貸款池"，更是規(guī)模不斷擴大的"住房消費蓄水池"。余額越滾越大，而傳統(tǒng)貸款場景的邊際擴張空間有限，這正是本次修訂要解決的結(jié)構(gòu)性矛盾。

資金運用與新房銷售的綁定關(guān)系正在減弱

表：2021-2024年公積金提取額與住宅銷售情況對比

數(shù)據(jù)來源：《中國房地產(chǎn)年鑒》

2022—2024年，住宅銷售面積從11.46億㎡降至8.15億㎡，公積金提取額卻從2.14萬億增至2.77萬億。這是一個典型的"銷售收縮、提取擴張"組合。這也表明，公積金資金運用與新房銷售的綁定關(guān)系正在松動。房地產(chǎn)進(jìn)入存量時代后，住房公積金也必須從"支持新增住房交易"轉(zhuǎn)向"支持整個住房生命周期"。

貸款發(fā)放額占住宅銷售額比重：十年資金支持強度變化

把公積金貸款發(fā)放額和當(dāng)年住宅銷售額放在一起看，進(jìn)一步驗證"資金運用與新房銷售的綁定關(guān)系正在減弱"的判斷。

表：2015-2024年公積金貸款發(fā)放與住宅銷售額對比

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《中國房地產(chǎn)年鑒》

這組比重呈現(xiàn)明顯的"U型"走勢：2015—2021年從15.24%持續(xù)下滑到8%—9%區(qū)間，反映住宅銷售額擴張速度長期快于公積金貸款投放，公積金貸款對住宅交易資金的邊際支撐作用趨弱；2022年之后伴隨住宅銷售額大幅收縮，比重迅速回升至10%—15%區(qū)間，2024年達(dá)到15.37%，已回到2015年的水平。

這一變化路徑與上文提到的"資金運用與新房銷售的綁定關(guān)系正在減弱"的判斷可以相互印證：不是公積金貸款投放在市場下行期同步擴張，而是住宅銷售額收縮得更快，導(dǎo)致公積金貸款在住宅交易資金結(jié)構(gòu)中的相對權(quán)重被動抬升。這也從另一個角度說明，公積金資金運用正在從"跟隨新房銷售規(guī)模"走向"相對獨立于新房銷售規(guī)模"。

05

公積金制度的調(diào)整對行業(yè)發(fā)展的影響

政策傳導(dǎo)鏈

公積金 → 居民住房消費 → 住房交易/租賃/裝修/更新 → 存量住房市場 → 房地產(chǎn)發(fā)展新模式

房地產(chǎn)在這里不再是單純的"商品房銷售"，而是"開發(fā)銷售＋存量運營＋城市更新＋住房消費服務(wù)"的復(fù)合體系。

公積金政策對房地產(chǎn)行業(yè)影響的判斷矩陣

資料來源：克而瑞研究中心整理

具體看分領(lǐng)域的影響機制

新房銷售：提取放寬不會直接增加購房杠桿，對開發(fā)商銷售更多是間接、有限的影響。

二手房：異地貸款互認(rèn)、提取范圍擴大，會降低存量房交易和跨城置換的摩擦成本。

租賃：租房提取門檻取消，有利于新市民和青年人的現(xiàn)金流管理，對租賃市場是明確利好。

裝修與物業(yè)：這是新增的住房消費場景，短期量級有限，但會隨地方細(xì)則逐步釋放。

城市更新：加裝電梯、房屋更新改造提取已經(jīng)出現(xiàn)地方實踐，廈門、黃岡、漯河、北京、上海、杭州、青島等城市都有先行案例。

保障房：增值收益投向公租房和房屋全生命周期安全管理，使公積金與保障體系銜接更緊密。

結(jié)論：本次修訂對房地產(chǎn)的作用重點，不在于重新啟動一輪"購房杠桿擴張"，而在于擴大住房消費的資金來源，并提高存量住房市場的資金周轉(zhuǎn)效率。

06

誰受益、誰承壓

主要受益群體

租房群體：2024年租房提取2257.44萬人，占當(dāng)年提取人數(shù)8127.04萬人的27.8%，門檻取消后受益最直接；

靈活就業(yè)人員：2024年靈活就業(yè)人員繳存218.82萬人，占總實繳人數(shù)的1.24%，自愿繳存打開了制度入口；

老舊小區(qū)業(yè)主：加裝電梯、更新改造提取規(guī)模雖小，但增速極快；

跨城就業(yè)者：全國互認(rèn)將降低轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地貸款成本。

主要承壓方

公積金管理中心：提取壓力上升、貸款余額增速放緩，對資金流動性和收益管理提出更高要求；

部分三四線城市：繳存增長放緩、提取需求上升，資金池可能出現(xiàn)階段性緊張；

信用管理體系：放寬與防套利并存，對跨區(qū)域信用共享的落地能力是考驗。

公平性風(fēng)險

自愿繳存是進(jìn)步，但也可能形成"第二梯隊"：靈活就業(yè)人員能否獲得與單位職工接近的貸款權(quán)益、補貼支持和退出機制，取決于地方細(xì)則。制度覆蓋面擴大的同時，不能只解決"能不能繳"，還要解決"繳了值不值"。

07

全國互認(rèn)之后，還有諸多難題需要攻克

全國互認(rèn)解決的是"記錄"問題，下一步要面對的是"資金"問題。

第一，是否走向全國資金調(diào)劑。互認(rèn)只解決信息和辦理，不解決各地資金余缺。繳存地、貸款地、住房地分離后，如何建立跨區(qū)域資金清算和調(diào)劑機制，是制度下一步的硬問題。

第二，公積金中心如何治理。從"地方事業(yè)單位"走向"全國性住房金融基礎(chǔ)設(shè)施"，需要更統(tǒng)一的規(guī)則、更透明的信息披露和更強的風(fēng)險管理能力。

第三，是否走向《住房公積金法》。條例是行政法規(guī)，修條例可以解決功能適配，但制度的長期穩(wěn)定需要更高層級的法律確認(rèn)。

第四，與保障房、城市更新、房屋養(yǎng)老金的制度接口。增值收益用途已經(jīng)打開，但如何與既有保障體系銜接，還需要更細(xì)的規(guī)則。

綜合看：

本次修訂的立法意義大于短期刺激意義。條例三次修訂對應(yīng)中國住房制度的三個階段：建立制度、規(guī)范制度、提高效率，以及2026年開始的重構(gòu)制度與住房發(fā)展新階段的適配關(guān)系。本次修改最大的變化，不是某一條提取政策，而是公積金"住房屬性"的外延擴大。本次修訂對房地產(chǎn)的意義，不是重新制造一個增量購房周期，而是讓10萬億級住房公積金資金更深地進(jìn)入居民住房消費和存量住房市場。制度轉(zhuǎn)型的方向，已經(jīng)由本次修訂確認(rèn)；轉(zhuǎn)型的完成度，則取決于靈活就業(yè)配套、全國資金協(xié)調(diào)、資金池治理與立法升級。

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原標(biāo)題： 公積金條例第三次修訂：從"支持買房"到"支持住房生活"