楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
這一輪的疫情基本得到控制，復(fù)蘇的曙光已然出現(xiàn)在地平線上；今日的國常會也終于給出了實質(zhì)性的放松政策，并強調(diào)“進一步部署穩(wěn)經(jīng)濟一攬子措施，努力推動經(jīng)濟回歸正常軌道、確保運行在合理區(qū)間。”
但是，舊的循環(huán)體系在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、房地產(chǎn)去金融化、地方隱性債務(wù)嚴管體系以及疫情的沖擊下已然破碎；在新環(huán)境下、新思維下重新成長起來的新循環(huán)體系，一定與過去有諸多不同。這就意味著，并非所有地區(qū)都能隨之恢復(fù)到疫情前的發(fā)展速度，新一輪發(fā)展的受益者必然有所變化：
“人地錢掛鉤”，人口成為關(guān)鍵
在建立新一輪經(jīng)濟循環(huán)的過程中，必然要進一步考慮公平性問題；這就意味著過去按照行政區(qū)劃進行資源分配的方式不再可行。在逐漸增加公共服務(wù)水平與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準的背景下，未來的資源分配將進一步與區(qū)域的人口規(guī)模掛鉤，高層會議中反復(fù)提到的“以人為核心的城鎮(zhèn)化”即強調(diào)了這一點。
在改革的動向中，這一理念同樣非常明確；未來的城鎮(zhèn)化工作、財政資源與生產(chǎn)資料分配，都將貫徹“人口、土地與財政掛鉤”的理念。這意味著人口較多的地區(qū)、城鎮(zhèn)化率較低的地區(qū)將迎來新一輪發(fā)展，尤其是人口較為集中的縣域，必然將在《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》的機遇下迎來新一輪的發(fā)展，享受到新一輪的發(fā)展紅利。
但在這樣的政策框架下，人口凈流出較為明顯的地區(qū)、以及人口規(guī)模較低的中西部城市，也將出現(xiàn)較為明顯的發(fā)展停滯；尤其是部分省份在債務(wù)負擔(dān)較重的情況下，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的超前建設(shè)。這些地區(qū)當前的重點，仍然是消化存量債務(wù)風(fēng)險，以及適當“補短板”；過去普遍高速建設(shè)的時代，已然一去不復(fù)返。
城市群都市圈，發(fā)展格局生變
在過去的若干年中，由于全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化率均處于較低水平，因此全國各地均或多或少地享受到了城鎮(zhèn)化帶來的紅利；但隨著城鎮(zhèn)化率的提升，普遍性的高速城鎮(zhèn)化已然成為過去時。當前的新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的是“高質(zhì)量發(fā)展”，即以區(qū)域重點城市為核心、發(fā)展都市圈與城市群。
這意味著未來的發(fā)展重點是以兩個圈層來實現(xiàn)的，一是全國范圍內(nèi)的發(fā)展重點區(qū)域，如京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)與成渝雙城都市圈；二是以各省會城市、區(qū)域重點城市為核心的都市圈與城市群。從當前的趨勢來看，這兩個圈層內(nèi)城市的發(fā)展速度將明顯高于平均增速，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投資強度也將呈現(xiàn)出明顯的差異，顯然將是這一輪發(fā)展的“贏家”。
而這些區(qū)域之外的地區(qū)，尤其是非城市群中重要節(jié)點的城市，則將出現(xiàn)進一步的人口與資源流失，內(nèi)部經(jīng)濟循環(huán)也將面臨較大的困難。每個階段發(fā)展理念的變化，對許多區(qū)域來說，是影響未來十年發(fā)展的絕對關(guān)鍵。
加強省級統(tǒng)籌，幾家歡幾家愁
在持續(xù)的深化改革機制下，加強省一級的資源統(tǒng)籌、財政統(tǒng)籌是非常重要的環(huán)節(jié)；這既是為了進一步解決區(qū)域發(fā)展不均衡的問題，也是防范地方債務(wù)風(fēng)險的必然操作。但在當前外部環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟逆周期的大背景下，地方財政收與支的矛盾持續(xù)突出，加強省一級統(tǒng)籌就意味著部分財政情況較好地區(qū)的好日子即將結(jié)束、地區(qū)欠發(fā)達地區(qū)將得到進一步兜底。
從去年以來，可以看到監(jiān)管對于地方財政進一步收緊的態(tài)度，尤其是地方政府的經(jīng)常性支出與非必要支出部分，受到了持續(xù)收緊的壓力，地方政府的財權(quán)進一步收縮；但與此相對的，財權(quán)的上收與區(qū)域統(tǒng)籌，實際上也解決了財政脆弱地區(qū)的保運轉(zhuǎn)、防風(fēng)險問題。
這意味著，未來地區(qū)經(jīng)濟好并不等于財政有盈余，財政資金將進一步按照“資金跟著項目走”的原則，跟著地區(qū)發(fā)展重點走、跟著區(qū)域重心走。在整體缺乏需求的當下，有真實需求的地區(qū)才是最值得重視的地區(qū)，也將是真正發(fā)展有效率的區(qū)域。
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