作者：克而瑞研究中心

來源：克而瑞地產研究

核心判斷：2026年10月8日，廣州市規劃和自然資源局就《關于進一步優化征收農村集體土地留用地管理的意見》公開征求意見。最關鍵的政策內容是新增留用地原則上采取非實地留用方式安置，它改的不是技術參數，而是廣東沿用二十多年的“征地給地、以地養村”對價關系。直接動因之一是兌現困難——根據廣州市規劃和自然資源局2019年政策解讀中的數據，全市核定的留用地指標中近三分之一尚未完全交到農民手中。本文依據公開文件與項目公告，梳理其制度脈絡、可比坐標與落地形態。

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從“原則上”看安置方式的順位調整

留用地不是宅基地，也不是安置房用地，而是征地時按面積的一定比例另行安排給被征地農村集體經濟組織的建設用地，用于建廠房、商鋪、寫字樓、市場，靠租金和經營收益保障被征地農民的長遠生計。廣東長期執行10%的比例（歷史上為10%—15%）。

它的本質是“給地”——把城市化帶來的土地增值收益以實物土地形式切一塊留給農民集體。廣州這份征求意見稿把順位顛倒過來：新增留用地原則上“給錢、給物業、給股權”。

這不是廣州的獨立動作。上位依據是廣東省人民政府辦公廳《關于進一步優化征收農村集體土地留用地管理促進留用地高效開發利用的意見》（粵府辦〔2026〕6號，2026年5月22日印發）。文件明確：本意見施行前已簽訂征地補償安置協議或其他有效書面方式約定安置方式但尚未兌現的歷史留用地，優先按約定的方式和比例兌現；本意見施行后新增留用地，原則上采取非實地留用方式安置。文件自印發之日起六個月后施行，即2026年11月22日為新舊政策適用界限。

“原則上”與三類“應當”情形需要區分：“原則上”是新增留用地的默認規則；三類“應當”情形則是特定條件下即使村集體希望實地留用也不被允許，屬強制例外。二者均針對新增留用地，歷史留用地仍按原約定兌現。三類“應當”情形為：被征地農村集體經濟組織自愿放棄實地留用地的、留用地選址方案不符合國土空間規劃的、因國家和省重大線性工程項目征收土地的。

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實物留地難以兌現的制度成因

廣州市規劃和自然資源局在《關于加快推進留用地落地兌現工作的通知》（穗規劃資源規字〔2024〕5號）的政策解讀中承認：全市核定的留用地指標中，近三分之一尚未完全交到農民手中（該數據出自2019年相關解讀，反映的是當時核定與落地之間的整體缺口，其中部分項目可能通過推進現有流程即可兌現）；“留用地指標兌現絕大多數為實物留地方式，與項目落地存在時間和空間上的錯位”。原因主要有四：

第一，空間上無地可留。中心城區開發強度已近飽和，征地項目周邊很難找到既符合規劃、又能連片開發的地塊；2018年設計的“留用地集中安置區”同樣要占用新增建設用地指標。

第二，時間上等不起。從核定指標到落地，要過選址、農用地轉用、土地征收、返撥、權屬登記、規劃許可、用地批準等多個環節；2024年那份文件專門發文“簡化流程”，本身就說明流程已成梗阻。

第三，經濟上算不過賬。留用地不得建設商品住宅，只能做工業、商業、辦公等經營性用途；村集體普遍缺乏開發能力和資金，結果是大量留用地閑置、低價長期出租或“以租代售”。

第四，碎片化導致規模不經濟。多次征地形成多塊互不相連的小地塊，很難做成像樣項目。省級文件因此提出，鼓勵市、縣（市）人民政府統籌開發零星、分散的留用地，通過騰挪置換整合優化，實施集中連片開發。

結論很清楚：實物留地的交易成本，已高到侵蝕它本要保障的農民權益。一塊難以兌現、開發不了的地，對村集體而言并非資產，只是賬面權益。但需注意，未兌現指標不必然全部由實地留用方式造成，非實地留用的適用空間需結合具體情況判斷。

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三次迭代：廣州的縱向軌跡

表1 廣州留用地政策三階段核心參數對比

注：2018年“按項目征地面積的1/11”口徑，系指留用地在項目征地范圍內安排時的折算方式：若項目征地面積已包含留用地，則留用地面積=項目征地面積÷11，與實際征地面積×10%在數學上等價。2024年文件有效期2年，失效日期為2026年6月25日；2026年稿尚處征求意見階段，最終以正式發文為準。

來源：克而瑞研究中心整理。

三份文件連起來看，軌跡很清楚：2018年把“給地”規范化；2024年把“給地”搶救化——其出臺背景明確寫著“按照落實市委巡察反饋意見整改工作的統一部署”，兌現難已被巡察點出；2026年則把順位直接顛倒過來。文件名稱從“進一步加強”改成“進一步優化”，一字之差，指向安置方式的根本切換。

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制度選擇的約束條件：廣州、杭州、溫州的路徑差異

表2 廣州、杭州、溫州三地留用地制度關鍵設計對比

注：三地核定基數口徑不同（廣東按實際征地面積，杭州按征收農用地面積），橫向比較時需注意。

來源：克而瑞研究中心整理。

非實地留用并非廣州獨有。杭州與溫州分別代表兩種典型約束條件下的演化結果：前者面對“合作開發中的集體資產控制問題”，后者面對“實物留地金融化后的分配失序問題”，對應廣州細則需要借鑒與規避的兩個方向。

杭州的制度起點與廣州不同。2000年代初期，杭州即確立“留用地轉為國有、實行有償使用”的框架，村集體通過招拍掛與合作方聯合開發，核心關切是引入市場主體的同時防止村集體被稀釋。為此，杭州市區統一規定合作開發村集體股份不低于51%，持有不低于地上總建筑面積51%的房產和地下空間51%的建筑面積，不得分割轉讓和銷售；西湖區2017年的“統一規劃、統一開發、統一管理”模式是對這一規則的強化執行，由區屬國企牽頭與各村合作，村集體提供指標和土地，獲取不低于51%的物業產權。其實質是以股權與產權約束鎖定村集體的長期收益份額。

溫州則提供了教訓。2003年前后，溫州允許留用地按7:3比例用于二、三產，指標事實上形成自發流轉市場；瑞安等地出現的“返回地指標”私下交易、2009年前后， 瑞安等地出現“返回地指標”私下交易與紅證"炒作，是指標金融化的典型癥狀——該指標按建筑面積核發，一張"紅證"約 160 平方米、相當于一套房的建房資格，2009 年炒作高峰時單張轉讓價最高炒至約 170 萬元（約 1.06 萬元/平方米，且不含建成后另需繳納的每平方米 3000—4000 元建安成本），分配沖突隨之激化。2008年新辦法取消二產留用地，三產留用地轉為每畝核給建筑面積60平方米的住宅用房安置指標，官方口徑為“取消二產安置用地、保留三產安置用地、擴大住宅安置指標核給范圍”。其實質是：在指標已個體化、可流轉、可用于住宅開發的條件下，以“留房”替代“留地”，把安置標的從具有金融屬性的土地指標收縮為相對封閉的住宅安置權益。

廣州的約束條件與二者均不相同。廣州留用地制度自1980年代起探索，長期采用“個體主導”的規劃建設模式，核心矛盾是兌現效率，而非合作中的控制權或指標金融化。全市近三分之一的指標尚未交到農民手中，說明問題不在于“留了地之后怎么開發”，而在于“地根本留不出來”。因此，“原則上非實地留用”并非向杭州或溫州靠攏，而是在承認實地留用難以兌現的前提下，把安置標的從“土地”切換為“貨幣、物業或股權”。

廣州對杭州的借鑒空間主要在操作層面。一是貨幣化收購價錨定商業用地基準地價的固定折扣（西湖區曾按55%確定），降低逐項目協商成本；二是在土地出讓環節嵌入“無償移交村集體物業面積最多者得”的競價規則，把物業品質競爭前置。廣州目前僅規定“優先置換存量物業，可統籌產業園區、工業集聚區、商業商務樓宇資源”，尚未提出品質競爭的具體規則。

對溫州教訓的規避體現在條款措辭上。征求意見稿反復強調“以集體經濟組織名義整體申請首次登記”“不得分割登記”“不得以個人名義申請”“嚴禁分配到本村村民”，核心是防止安置標的在兌現環節被個體化。溫州的“紅證”炒作說明，一旦指標可以個人名義持有并私下流轉，留用地保障長遠生計的功能就會讓位于個體變現動機；廣州的登記與分配條款正是對此的制度性對沖。

比較的結論可以歸納為：廣州選擇非實地留用，并非在杭州或溫州模式之間做出選擇，而是實地留用的兌現成本已高到不可承受；杭州經驗說明，置換物業與貨幣化安置必須配套明確的定價公式和品質競爭機制，否則村集體拿到的可能是低值資產；溫州教訓說明，安置標的的個體化與可流轉性是制度失序的主要觸發條件，登記與分配環節的約束需持續強化。

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過渡期項目的實踐：坑口村

廣州市荔灣區人民政府2026年10月9日發布《征地補償安置方案公告》（穗荔府征補告〔2026〕11號），針對坑口村城中村改造項目，公告期至11月8日，補償登記截止11月12日。這是觀察新邏輯落地的現成樣本。

表3 坑口村城中村改造項目征地補償安置關鍵參數

來源：克而瑞研究中心整理。

關鍵在最后一行：不給地，也不給錢，給的是一個“可以建的建筑面積數”，而建設費用要村集體自掏。這既非純粹的貨幣補償，也非純粹的物業置換，而是一種中間形態。需要說明的是，“預留權益建設量”僅為權益核定，村集體從取得該建設量到形成可實際運營的物業資產，還需完成資金籌措、規劃許可、施工建設、權屬登記等環節。建筑面積權益并不當然等于可立即建設、可登記或可出租的實物資產。

更值得注意的是，坑口村方案公告于2026年9月29日發布，早于省文件施行日（2026年11月22日），其留用地安置依據援引的是粵府辦〔2016〕30號及項目改造方案，而非2026年新規。這說明在省級新規施行之前，廣州部分項目已在方案層面選擇了非實地安置路徑；省文件的作用在于將這種基層實踐上升為全省統一規則，而非坑口村方案的直接依據。新意見要做的是把實踐規范化，并補上“錢從哪來”：省級文件已明確，折算貨幣款、置換物業建設及籌集成本、作價出資成本、不動產登記費用及相關稅費等，可納入主體項目征地成本，由征地主體承擔。若這一條落實，類似項目“建設費用由村集體自籌”的安排將得到調整。

同期并非所有項目都已轉向。天河區穗天府征補告〔2026〕13號（2026年7月31日發布）對龍洞股份合作經濟聯社18.2370畝土地，仍“按實際征收土地面積的10%，按照實地留用地安排留用地”；該公告發布于2024年5號文失效（2026年6月25日）之后、2026年新規之前，依據應為穗府辦規〔2018〕17號等仍有效文件。同城同年兩種路徑并存，正是過渡期的特征。

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四個趨勢判斷

安置標的物從一次性的空間分配轉為可持續的收益分配，具體到廣州，可以觀察到以下四個趨勢。

趨勢一：安置標的從“土地”轉向“資產與現金流”

折算貨幣解決流動性，置換物業解決現金流，作價出資（入股）解決長期分紅，本質是把一次性的土地實物分配改造成可持續的資產收益分配。作價出資標準由村集體與項目建設主體協商確定，但不得低于當地非實地留用標準——這只是入股價的下限保護，不構成收益保底：股權收益依賴項目經營業績，項目方經營不善甚至破產時，村集體的“股權”可能變成紙面數字。對開發主體而言，這是用股權換土地、降低前期現金支出的新選項；而村集體作為小股東的話語權（董事會席位、信息披露、分紅、退出機制）如何保障，仍是細則必須回答的問題。

趨勢二：政府角色從“劃地者”變成“資產籌集者與統籌運營者”

置換物業由市、縣（市）人民政府提供，可通過“組織集中建設、向社會購買、土地出讓配建物業”等方式籌集?！跋蛏鐣徺I”為存量商辦、產業園區物業提供批量去化渠道，“土地出讓配建”可能成為未來產業與商辦用地出讓條件之一；疊加“統籌開發零星分散留用地”的導向，碎片化留用地整合將是未來幾年廣佛莞集體建設用地市場的存量機會。

趨勢三：定價機制從“逐項目協商”走向“標準備案”

標準須報省自然資源廳備案，談判有了基準線，村集體信息不對稱程度下降；但標準一旦固化，區位優越的村集體可能失去溢價空間。2023年廣州公開征求意見時，曾有意見提出恢復“10%至15%”的彈性區間，官方回應為“未采納”。可以預期，比例彈性與補償倍數仍會是本輪爭議焦點。

趨勢四：在資產管理與交易規范方面與集體經營性建設用地入市存在趨同

留用地流轉須通過自然資源資產交易平臺或公共資源交易平臺公開交易，與集體經營性建設用地入市“同權同價、公開交易、平臺監管”的方向存在趨同。但留用地涉及征地安置權益，集體經營性建設用地入市涉及土地權屬和市場交易制度，兩者不能直接等同。 留用地歷史遺留問題復雜、規模較大，其入市規范化對集體建設用地市場有重要影響；未來抵押融資、REITs底層資產化等路徑，在權屬清晰、公開交易、監管到位等前提條件滿足的情況下存在探索空間，但并非留用地制度改革的直接目標。

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兩個需要盯緊的風險

風險一：貨幣化的“一次性買斷”與長遠生計之間的張力

省級文件已設防火墻——折算貨幣的，農村集體經濟組織應當提留一定比例用于發展集體經濟、建設公共設施及基礎設施，收益納入集體資產統一管理，不得擅自分配給本村成員。但“一定比例”是多少、由誰監督、如何防止挪用，省級文件未給數字，需廣州細則明確；若提留過低、監督虛化，貨幣化安置可能演變為“一次性分光”。

風險二：置換物業的區位錯配與去化風險

省級文件允許“鎮域范圍內無法落實物業置換的，協商一致后可以異地安排”。村集體原本在核心區的權益，可能被置換到遠郊廠房或寫字樓，租金水平、空置率、增值潛力與原區位不在一個量級。杭州用“無償移交面積最多者得”部分對沖了這一問題，廣州是否引入類似的物業品質與面積競爭機制，值得關注。

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結語：成敗在參數與程序

這次調整，表面是安置方式的技術性切換，實質是城市化進入存量階段后，土地增值收益分配機制的一次調整。從制度經濟學角度看，核心變化不在于補償標的從“土地”變成“資產”——實地留用地本身也是資產——而在于集體經濟組織獲得補償權益的形式、實現路徑和風險承擔方式發生了轉變。傳統實地留用下，村集體面臨的是土地兌現難、開發難、資金不足的風險；非實地留用下，風險轉變為資產估值是否公允、運營收益是否可持續、交易對手信用是否可靠。改革的效果，取決于這些新風險能否通過制度設計得到有效控制。合理性是充分的——近三分之一的指標兌不了現，是必須解決的現實問題；方向也清晰——省級文件已定調，“從給地到給資產”的轉型正在廣東全省發生。

但成敗從來不在原則表述，而在參數與程序。2018年廣州留用地折算貨幣補償標準為工業用地基準地價級別價的2倍；省文件設定的非實地留用安置標準底線為工業用地級別基準地價，即1倍。由于兩版政策的適用條件、計價時點和安置方式范圍不同，不宜直接做倍數比較。廣州最終如何確定非實地留用的具體標準——尤其是貨幣補償的倍數——將直接影響村集體的實際收益，值得關注。具體效果有待實施細則出臺后評估。

留用地制度走了四十多年，從廣東的初創，到杭州的精細化，到溫州的挫折，再到今天廣東的省級統一與廣州的模式切換，它始終在回答同一個問題：城市化的土地增值收益，應以什么形式、留給誰、留多久。方向已經明確，具體效果有待實施細則出臺后評估。

說明：本文所引政策條文均來自政府門戶網站等公開渠道；廣州市10月8日征求意見稿仍處征求意見期，完整條文以正式發文為準。

注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。

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原標題： 廣州留用地改革：從"給地"到"給資產"